מרכז המחקר והמידע של הכנסת הגיש אתמול לוועדת הכספים של הכנסת מחקר בנושא תקציב הביטחון, לקראת דיון שהתקיים בוועדה בהשתתפות שר הביטחון, אהוד ברק. המסמך כולל שורה של המלצות להגברת הפיקוח והבקרה על תקציב הביטחון.

להלן קטעים מהמחקר:

אחד הכלים לפיקוח ובקרה יעילים על תקציב משרדי הממשלה השונים, הוא באמצעות המעורבות והמעקב אחר שינויים בתקציב במהלך השנה. כאמור, מעורבות אגף התקציבים במשרד האוצר בכל הנוגע לתקציב הביטחון, קטנה יחסית למעורבות ביחס ליתר המשרדים הן בהכנת התקציב השנתי על פרטיו השונים, והן בשינויים שנעשים בו במהלך השנה. אם בדרך כלל אגף התקציבים באוצר מודע לכל שינוי תקציבי ברמת תקנה ומעלה, הרי ששינויים בתקציב הביטחון בסכומים שמתחת ל-50 מיליוני ש”ח או מתחת ל-35 מיליוני דולר ברמת ”קבוצות אוצר” מדווחים להם למפרע רק בסוף הרבעון, וכן הם אינם מעורבים בשינויים והעברות בין התקנות.

אפיק נוסף של הפיקוח על תקציב המדינה הוא הפיקוח הפרלמנטארי. כאמור, רוב השינויים התקציביים הנעשים בתקציב המדינה (מרמת תוכנית ומעלה) מובאים לאישור ועדת הכספים טרם ביצוע השינוי. לעומת זאת, לוועדה המשותפת לעניין תקציב הביטחון מובאים רק שינויים הגבוהים מ-50 מיליוני ש”ח או מ-35 מיליוני דולר (בתקציב המסווג), ויתר השינויים מדווחים למפרע בסוף כל רבעון. מצב זה מקשה את הפיקוח הפרלמנטארי על תקציב הביטחון.

אחת הבעיות שהועלו בהקשר זה היא שלעיתים בדו”ח רבעוני המוגש לוועדה המשותפת ניתן למצוא מספר העברות שהסתכמו בכ-49 מיליוני ש”ח ולכן לא הובאו לאישור מוקדם של הוועדה.[1] ייתכן ובמקרים מסוימים משרד הביטחון נמנע מהעברות תקציביות גדולות יותר כדי להימנע מהצורך באישור הוועדה, אך כדי לבחון השערה זו, יש לבחון לאורך זמן את הדו”חות שהוגשו לוועדה אל מול בקשות לשינויים שהוגשו מראש, ובשלב זה אין בידינו את הנתונים הרלוונטיים.

גם בהיבט של ביצוע תקציב הביטחון, הפיקוח והבקרה מוגבלים לעומת יתר תקציב המדינה.

הצעות לשיפור הפיקוח על השינויים והביצוע

· כאמור, אחת לרבעון מוגש לוועדה המשותפת דו”ח בנוגע לשינויים התקציביים שנעשו במהלך הרבעון וחלה לגביהם חובת הודעה לוועדה, לרבות העברות בסכומים הנמוכים מ-50 מיליוני ש”ח בנושאים המסווגים וכדומה). הורדת הסכומים הדורשים אישור מוקדם של הוועדה, תגביר את השקיפות של התקציב ואת יכולת הפיקוח והבקרה. כאמור, הדו”חות התקופתיים מתייחסים להעברות תקציביות בין ”קבוצות אוצר בלבד”. ייתכן והגדלת מספרן של ”קבוצות האוצר” תביא להגברת השקיפות והפיקוח, שכן יותר העברות יחויבו בדיווח לוועדה. מנגד, ייתכן והגדלת מספר ”קבוצות האוצר” תפגע בגמישות הביצוע של התקציב, ותגדיל את הפער בין מבנה התקציב המאושר להתקשרויות בפועל.

· הדו”חות הרבעוניים המוגשים כיום לוועדה המשותפת, מתייחסים לשינויים בתכנון התקציבי בלבד ולא בביצועו בפועל. הגשת דו”ח ביצוע רבעוני למשרד האוצר ולוועדה המשותפת, תוך התאמת נתוני הביצוע לשינויים התקציביים ולהתקשרויות שנעשו באותו רבעון, תגביר את הפיקוח והבקרה על ביצוע התקציב. יש מקום לבדיקת תכנון מול ביצוע ותקצוב מול התקשרויות, כדי לבחון את יעילות התכנון התקציבי וביצועו בפועל.

· בנוסף, יש מקום להגשת דו”ח ביצוע שנתי לוועדה, כדי שזו תוכל לבחון האם התקציבים והשינויים שנדרשה לאשר במהלך השנה, אכן בוצעו בפועל, ובמידת הצורך לקיים דיון בנושא.

· מטעמי ביטחון מידע, מערכת התקציבים הממוחשבת של משרד הביטחון אינה מחוברת למערכת התקציב הכללית שבמשרד האוצר. הדו”חות הרבעוניים והשנתיים המוגשים למשרד האוצר, אינם מועברים במדיה מגנטית, מה שמצריך עבודה רבה בהעברתם למערכות הממוחשבות, וזה מקשה על יכולת הפיקוח היעילה. העברת הנתונים במדיה מגנטית, או העמדת מסוף מאובטח למערכת התקציב של משרד הביטחון במשרד האוצר, תביא לייעול אפשרות הפיקוח על ביצוע התקציב.

· מעקב אחר התקדמות פרויקטים רב שנתיים שאושרו בשנים שקדמו, תוך בחינת התקציבים שכבר בוצעו אל מול ההתחייבויות וההתקשרויות העתידיות (פריסה מתוכננת אל מול ביצוע בפועל), בעת אישור הצגת תוכנית העבודה השנתית של מערכת הביטחון.

· מרכיב ההרשאה להתחייב בתקציב המדינה מאפשר התחייבות במסגרת תוכניות רב שנתיות. צמצום מרכיב ההרשאה להתחייב בתקציב הביטחון יביא להגברת הפיקוח על ביצוע התקציב, שכן אם תידרש הגדלה או העברה של תקציב ההרשאה להתחייב, יחייב הדבר דיווח או אישור של הוועדה המשותפת.

· כאמור, חלק מההתקשרויות התקציביות נעשות ללא מקור תקציבי מוגדר (”תקציב ההתקשרויות”), ולאחר מכן נעשית ההתאמה בין ”כתובות ההוצאה” השונות למימון ההתקשרויות. ייתכן ויש מקום להגביל את היקף ההתקשרויות (חתימה על חוזים) באופן זה, או לחלופין לחייב בדיווח רבעוני על ההתקשרויות השונות. בנוסף, ייתכן ויש לקבוע מראש ”קבוצות אוצר” מיוחדות לנושא הפיתוח וההצטיידות לטווח ארוך, בהן ההתחייבות תעשה בעיקר במסגרת תקציב ההרשאה להתחייב, ולא באמצעות ”תקציב ההתקשרויות”.