היו"ר מיכאל איתן

אני מתכבד לפתוח את הישיבה. המטרה שלנו היום היא להשלים את השלב הראשוני בגיבוש ההצעות בנושא הרשות המחוקקת. אנחנו עוסקים בגיבוש הצעות, בסופו של התהליך הראשוני נביא להצבעה הצעות שונות שיגובשו אחר כך. עכשיו אנחנו נמצאים בשלבים שבהם אנחנו מגבשים את ההצעות ואת האלטרנטיבות. בעניין הרשות המחוקקת, עברנו על סעיפי חוק-יסוד: הכנסת, דנו באלטרנטיבות שנבעו מהסריקה שם, אבל השארנו את הנושא של מדינה יהודית דמוקרטית בידיעה שאנחנו צריכים לחזור אליו.

שלמה סלונים

הנושא שלי הוא המינויים במשטר ארצות-הברית. שם יש הפרדת רשויות ולכן - לפניכם קטע מפרק ב, סעיף ב של החוקה האמריקנית - המינויים הם בסמכות הנשיא. הנשיא מציע את המינויים ובהתייעצות עם הסנאט ובהסכמתו הוא ממנה שגרירים ונציגים אחרים, קונסולים, שופטי בית-המשפט העליון וכל שאר נושאי משרות בממשלת ארצות-הברית שיוקנו בחוק ואינם מפורטים בחוקה. אבל באמצעות חקיקה, על-פי שיקול דעתו, הקונגרס רשאי להעניק את הסמכות למנות בעלי תפקידים זוטרים, והנשיא רשאי למנות לבדו שופטים בבתי-המשפט או ראשי מחלקה.

אם כן, בארצות-הברית יש שני סוגי מינויים: מינויים הדורשים אישור של הסנאט ומינויים שלא זקוקים לאישור של הסנאט. אנחנו גם צריכים לציין כאן כמה דברים, אבל אני לא רוצה להיכנס להיסטוריה רחבה.

היו"ר מיכאל איתן

אולי אפשר לחזור - אילו מינויים ממנה הסנאט? אמרנו שגרירים, שופטים?

שלמה סלונים

שופטים, שגרירים, צירים וקונסולים.

היו"ר מיכאל איתן

מה המשמעות הפרקטית המקבילה לנו?

שלמה סלונים

קונסולים, זאת אומרת כל פקיד גבוה בממשלת ארצות-הברית, צירים בחו"ל וכל הפקידים הגבוהים.

היו"ר מיכאל איתן

כל קונסול ימונה ישירות על-ידי הנשיא. האם ממנה אותו הנשיא בעצמו או שהוא יכול להאציל סמכויות?

שלמה סלונים

בדרך כלל הנשיא עושה את זה. ודאי שזה בא מטעם מחלקת המדינה שממליצה לפניו.

היו"ר מיכאל איתן

קונסולים, שופטים - - -

שלמה סלונים

קונסולים, שופטים, כמובן חברי הקבינט וגם כל הקצינים הגבוהים בצבא.

היו"ר מיכאל איתן

מאיזו דרגה?

שלמה סלונים

אני יכול לברר את זה. יש ספר שלם על העניין הזה, מי מהם זקוק למינוי של הנשיא והסנאט ומימונה על-ידי הנשיא בלבד. יש שני סוגי מינויים זוטרים: יש זוטרים שקשורים לנשיא, כמו יועצים, והם לא זקוקים לאישור של הסנאט; וזוטרים שהם במסגרת ה-civil service, והם רוב רובה של הביורוקרטיה של ארצות-הברית. הם מונים למעלה משלושה מיליוני אנשים, ורובם ככולם, כאמור, לא צריכים לא את אישור הנשיא ולא את אישור הסנאט.

אברהם בורג

אבל סמכות הנשיא לאשר עובדים היא סמכות שמוגבלת בזמן, לזמן הכהונה שלו, נכון?

שלמה סלונים

כן. אלה שהוא ממנה משרתים רק עד סוף הקדנציה. אם זה Independent Agency, זה מינוי לזמן מסוים, וכך גם אם זה שופט או קצין בצבא. אבל אם זה עניין של policy, אז זה קשור לנשיא. למשל, במחלקת המדינה הם מתפטרים כשהנשיא מתחלף.

יש כאן לפני מספרים שונים בעניין המינויים שזקוקים לאישור של הסנאט - מינוי של הנשיא ואישור של הסנאט. בקונגרס האחרון, מ-2001 עד 2003, זה היה כדלהלן: 154 שגרירים, 93 פרקליטים, 93 US Marshals, 362 משרות אחרות, וגם 150regulatory and other collegial boards and commissions , ועוד 113 סוכנויות עצמאיות. בסך הכול 966 מינויים שהיו זקוקים לאישורו של הסנאט. נוסף על זה יש 395 מינויים חלקיים, part time, וגם הם זקוקים לאישור של הסנאט. בעניין השופטים, כדאי לציין שבסך הכול יש 665 שופטים אזוריים ופדרליים, 179 שופטים לערעור ותשעה שופטים בבית-המשפט העליון.

היו"ר מיכאל איתן

את כל אלה ממנה הנשיא?

שלמה סלונים

נכון. וזה בסך הכול 853 שופטים. אנחנו גם צריכים כמובן להבין שבארצות-הברית שופט מכהן עד סוף ימיו.

אברהם בורג

אבל גם ה-selection process אחר, נכון? בין מינוי שהוא policy making לבין מינוי - - -

היו"ר מיכאל איתן

לא, שופט, הוא מדבר כעת על מינוי השופטים.

אברהם בורג

במינוי שופט למשל, תהליך האיתור, הבחירה והאישור של האדם שונה מתהליך מינויו של שגריר ארצות-הברית בשווייץ.

שלמה סלונים

זה ברור. התהליך אחר לגמרי. דנים במינוי בוועדת חוק ומשפט ובוועדת החוץ, ומובן שזה מינוי חלקי, זמני. ואילו מינוי שופט הוא עד סוף ימיו, מפני שבארצות-הברית שופט מכהן כל זמן שהוא ממלא את התפקיד כראוי. שופטים יושבים שם על כס המשפט ומסרבים להתפטר - וגם מסרבים למות - מפני שהם מחזיקים בתפקיד כל עוד הם יכולים להשפיע. ולכן החלוקה העקרונית היא כזאת שיש כאלה שקוראים להם PA, זאת אומרת Presidential Appointments, ויש מה שנקראPAS , Presidential Appointments and Senate Approval, זאת אומרת שהם זקוקים לאישור הסנאט.

לא ניכנס להיסטוריה, אבל זה מעניין. ראשית, למה המינויים האלה זקוקים לאישור של הסנאט ולא לאישור של הקונגרס כולו? בשביל להבין את זה צריכים לחזור לוועידת החוקה - הסנאט מייצג את המדינות, והמדינות רצו להבטיח שהמינויים יהיו בפיקוחן. לכן זה נשאר דווקא בסנאט, ולא כלל את בית-הנבחרים. כך גם בעניין אישור אמנות. אלא שיש הבדל. מינויים זקוקים לאישור ברוב פשוט, ואמנות זקוקות לאישור ברוב של שני שלישים. גם זה מהטעם שהמדינות רצו להבטיח שהן לא ייפגעו על-ידי קבלת אמנות שעלולות לפגוע באינטרסים המדינתיים, ולכן הן קבעו שאישור אמנות יהיה ברוב של שני שלישים. זה באשר לכל המינויים הפורמליים הקשורים למדינות זרות ולמינויים גבוהים, קצינים ושופטים.

מינויים הקשורים לנשיא, בתור יועצים או אנשי הבית הלבן, כל אלה פטורים מאישור הסנאט. האדם הכי בולט שלא זקוק לאישור הסנאט זה The National Security Adviser, דהיינו קונדליסה רייס. כמו קודמיה, קיסינג'ר, בז'ז'ינסקי, הם לא זקוקים לאישור הסנאט, מפני שהם נחשבים יועצים אישיים לענייני ביטחון. לכן אי-אפשר גם לדרוש ממנה להופיע בפני הסנאט.

אברהם בורג

אבל ה-Secretary of State צריך.

שלמה סלונים

בוודאי, מפני שהוא Cabinet Appointment.

אברהם בורג

כלומר חלק ממדיניות החוץ כן מפוקח.

שלמה סלונים

כל העניינים האלה הם לפי חוק. אם החוק קובע שהסנאט צריך לאשר, זה בוודאי זקוק לאישור, אבל היועצים האישיים של הנשיא פטורים מקבלת אישור הסנאט.

היו"ר מיכאל איתן

קונדליסה רייס לא צריכה להגיע לסנאט אם מבקשים שימוע?

שלמה סלונים

היא לא חייבת להופיע. אם היא רוצה, היא יכולה להופיע.

היו"ר מיכאל איתן

אין להם סמכות לכפות עליה להופיע בפני הסנאט.

שלמה סלונים

לפי העיקרון של הפרדת רשויות, את היועצים האישיים של הנשיא אי-אפשר לחייב. אפשר להכריח כל אזרח בארצות-הברית להופיע בפני הסנאט, ואם הוא לא מופיע ולא מעיד יכולים להעניש אותו על-פי חוק.

אברהם בורג

ה-State Department כפוף לרשות המחוקקת, מזכיר המדינה ממנה עובד המשרד, דניס רוס, והוא אחראי על policy making של ארצות-הברית. כלומר מצד אחד הוא עובד המשרד או עובד המחלקה ולכן הוא לא צריך אישור, אבל מצד שני הוא נוגע במקום שבו עושים את מדיניות ארצות-הברית, הוא בעצם נעשה לאחראי על ה-policy making. אז דניס רוס כזה, כאשר הוא אחראי על קשרי חוץ הוא כן צריך אישור של הסנאט? פקיד שעלה לרמה המשרדית הרגילה והוא חלק מיישום המדיניות של הנשיאות.

שלמה סלונים

צריכים לבדוק את זה ברשימה. יש חיבור שנקרא The Plum Book, הוא קיבל את השם הזה, זה United States Government Policy and Supporting Position, ולכן מכוח זה קוראים לזה The Plum Book. וכל מחלקה ומחלקה יכולה לראות לפי השם של התפקיד ולפי המינוי של האדם אם הוא זקוק לאישור הסנאט או לא.

אתי לבני

זאת אומרת שזה לגופו של תפקיד.

אברהם בורג

זה בלי תפקידים.

אתי לבני

צריך לבדוק כל תפקיד ותפקיד. אתה לא יכול לגזור מזה.

אברהם בורג

יש מפתח, אני לא יודע מה הוא, אבל יש מפתח. יש מפתח שאם אתה עולה למעלה מן הדרג הביורוקרטי של המשרד ונעשה חלק מיישום מדיניות או מעשיית מדיניות נשיאותית, שמתחלפת כל ארבע שנים, אתה צריך חובת השבעה, פיקוח.

שלמה סלונים

אני רוצה להוסיף. אתה שאלת בעניין ה-Secretary of State - הסנאט יכול לחייב אותו להופיע לפניהם ולענות על שאלות. למשל, בזמן מלחמת וייטנם, מזכיר המדינה אז היה דין ראסק, וויליאם פולברייט היה יושב-ראש ועדת החוץ בסנאט. ראסק הופיע לפני הסנאט באחד הימים. ויליאם פולברייט אמר: "לא גמרנו, אנחנו רוצים שתמשיך מחר". ראסק אמר: "יש לי פגישות מחוץ לעיר ולא אוכל להופיע". אמר לו פולברייט: "אם אתה רוצה שאנחנו נדבר על אישור התקציב של מחלקת המדינה, אתה תופיע מחר בבוקר". ודין ראסק הופיע.

היו"ר מיכאל איתן

אם מדברים בצורה כזאת, מפעילים איום מוסווה, גם על יועץ אישי, אז מה זה משנה מה התפקיד.

שלמה סלונים

לא, יש הפרדת רשויות. כמו שלא יכולים להכריח את הנשיא להופיע לפני הוועדה, לא יכולים להכריח את היועצים האישיים שלו להופיע. זו הפרדת רשויות.

היו"ר מיכאל איתן

מנקודת התצפית שלך, כמי שמתמחה ומכיר מקרוב את המערכת האמריקנית, היית ממליץ לנו לייבא משהו?

שלמה סלונים

אני אצטרך לחשוב על זה.

היו"ר מיכאל איתן

כשנדבר על מינויים בשירות הציבורי הישראלי נוכל לראות את הדברים האלה ברקע.

אליעד וינשל

רק בשביל להבהיר - הסעיף בחוקה האמריקנית הוא לא סעיף שעוסק במינויי בכירים בלבד. הסעיף קובע שכל המינויים במפעל הפדרלי יהיו של הנשיא באישור הסנאט, למעט מינויים שנקבע לגביהם אחרת בחוק. השיטה הזאת קובעת את הכלל שהמינוי, ככלל, הוא של הנשיא והחריגים במשך השנים, שהיום הם מרבית המשרות, אבל מבחינת התפיסה, החריגים הם המינוי של ה-civil service שנוצרו אחר כך. זה להבדיל מהחוקות האחרות שאנחנו הספקנו לראות, שבהן נקבע בדרך כלל שהכלל הוא הליך תחרותי שוויוני, למעט כאשר נקבע אחרת בחוק. זה כלל שנקבע בחוקות אחרות ודומה יותר לשיטה בארץ.

אני אשתדל להתמקד בחידושים, כיוון שאני מניח שהתפיסה הממלכתית של השירות הציבורי בארץ מוכרת. זאת תפיסה שמעוגנת בחוק שירות המדינה (מינויים). בפסיקה, וגם ב"דברי הכנסת", מתייחסים כיום לתפיסה הזאת כאל חלק מערכי היסוד של השיטה של הליך תחרותי שוויוני, קרי מכרז, לאיוש מרבית המשרות.

יש שני סוגי משרות שלא מתנהל מכרז עליהן. יש רשימה של משרות שכבר נקבעו בחקיקה, ובולטת בהן משרת המנכ"ל בשירות המדינה, ויש משרות נוספות שקובעת הממשלה, לפי הצעת ועדת שירות המדינה, שהיא ועדה שלא כוללת רק את נציגי הרשות המבצעת, אלא מחצית חבריה הם נציגי ציבור.

בשנים האחרונות נעשה מה שאנחנו קוראים "סדר", בפטורים ממכרז ובהליכי מינוי למשרות הבכירות. פסיקת בית-המשפט העליון והמלצות של ועדות ציבוריות הביאו לקבלת כמה החלטות שעוסקות במינוי בכירים. המודל שאנחנו הולכים אליו במרבית המשרות שקשורות ברגולציה ובמקצועיות מיוחדת, הוא מודל של ועדת איתור; מודל שלא היה מקובל בעבר. זו ועדה לאיתור מועמדים. במינויים כמו: הממונה על ההגבלים העסקיים, מנהל מינהל התכנון, משרות כאלה הועברו להליך של ועדה לאיתור מועמדים, שהיא שונה במידה מסוימת מהליך המכרז, אבל היא עדיין הליך שוויוני שלפיו אנשי מקצוע מאתרים את האנשים הראויים ביותר לתפקיד. בהחלטת הממשלה שעוסקת בעניין הזה נקבעו הקריטריונים למשרות המתאימות למודל הזה, ולפיהם המשרות שמדובר בהן הן משרות בעלות אופי רגולטורי או בעלות היבט מקצועי או מדעי מובהק.

אברהם בורג

כל הממונים, שוק ההון, ביטוח וכו'?

היו"ר מיכאל איתן

אני לא מבין איך אני מיישם למציאות את מה שאתה אומר. יקימו ועדה לאיתור מועמדים לשורה של משרות? מה יהיה ההרכב של הוועדה הזאת?

אליעד וינשל

ההרכב הוא מקצועי פֶּר משרה. ועדת שירות המדינה יושבת וקובעת הרכב מקצועי למשרה מסוימת. לדוגמה, למנהל מינהל תכנון, ישבה ועדת שירות המדינה והמליצה על הרכב של חמישה אנשים לוועדת האיתור.

היו"ר מיכאל איתן

ומי מאשר את זה?

אליעד וינשל

הממשלה לפי הצעת ועדת שירות המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

הממשלה מאשרת את ההרכב שהם מציעים לה ואז מאתרים אדם ספציפי לתפקיד. למשל היועץ המשפטי, אני יודע שיש החלטת ממשלה שיקימו ועדה לאתר יועץ משפטי.

אליעד וינשל

על בסיס דומה, להבדיל מההחלטה לגבי יועץ משפטי לממשלה, ההחלטה לגבי המינויים האחרים שאני מדבר עליהם עכשיו קובעת שבדרך כלל יאתרו רק מועמד אחד, למעט אם ועדת האיתור סברה שיש שלושה מועמדים מתאימים, ואז היא מגישה לדרג המדיני שלושה מועמדים. זה שונה במקצת מההליך לבחירת היועץ המשפטי לממשלה. באופן כללי זה ההליך. ועדת האיתור מתכנסת ומאתרת מועמד, בדרך כלל מועמד אחד שלדעתה הוא הטוב והכשיר ביותר למשרה. זה ההליך של הוועדה לאיתור מועמדים.

היו"ר מיכאל איתן

יש רשימה של תפקידים שלהם יאתרו מועמדים? כמה משרות יש בה?

אליעד וינשל

20-30 משרות. זו רשימה אחת. לצד המינויים האלה, שהם אומנם מינויי בכירים ולא בהליך הפורמלי של מכרז, אבל הם בהליך תחרותי ודמוי מכרז, יש רשימה נוספת של משרות שפטורות ממכרז. מדובר בין היתר במשרות המנכ"לים בשירות המדינה, וכרגע גם במשרות המעין מנכ"לים במשרד האוצר. מדובר ברשימה שמוגדרת בקריטריונים - בהחלטת הממשלה - כמשרות הבכירות ביותר בשירות הציבורי שמאופיינות ביישום מדיניות הממשלה. המשרות האלה, הממונים להן פטורים ממכרז, אבל עוברים שלב של בדיקת מועמדות. אחרי שהשר בוחר את המועמד שהוא רוצה להציע לממשלה, הנושא עובר לוועדת שלושה בראשות נציב שירות המדינה שבודקת את המועמד. בוועדה הזאת, לצד נציב שירות המדינה, יש שני נציגי ציבור בעלי מומחיות בעניין שצריכים לבדוק את טוהר המידות ואת הכשירות של המועמד.

קבוצה נוספת היא הקבוצה של המינויים הבכירים ביותר, שלה דרושה החלטת ממשלה מיוחדת. מדובר במינוי ראש השב"כ, ראש המוסד, נגיד בנק ישראל, נציב שירות בתי הסוהר ומשרות נוספות. כאן אין חובת מכרז אבל הוועדה לבדיקת כשירות היא ועדה שיש לה סמכויות מוגברות שבראשה לא יושב נציג מתוך המערכת הממשלתית, שזה נציב שירות המדינה, אלא יושב שופט בדימוס של בית-המשפט העליון. וכך נבדקות המשרות האלה לפני שהן מובאות לשולחן הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

יש למישהו רשימה שלכל התפקידים שמטילים על שופטים בדימוס של בית-המשפט העליון?

אליעד וינשל

לגבי התפיסה הישראלית חשוב לציין, שגם אדם שנבחר בלי הליך של מכרז, מרגע שהוא נכנס לתפקידו הוא עובד מדינה ככל העובדים האחרים, כלומר הוא לא נתפס כאישיות פוליטית כמו בארצות-הברית. לכן כל האיסורים שחלים על פעילות מפלגתית חלים עליו, והוא אמור לשמש כ-civil servant. מקור השיטה הזאת במודל הבריטי של שירות ציבורי שוויוני קבוע, שלא אמור ליישם מדיניות ממשלה ספציפית, אלא מדיניות ממשלות לאורך השנים, אבל יש בה פיתוחים שמאפשרים גם יישום מדיניות של ממשלה ספציפית בתפקידים הבכירים ביותר.

גדעון סער

מדיניות ממשלות לאורך השנים, מדיניות המינויים לתפקידים לאורך השנים, את זה אני מבין, אבל הממשלות משתנות וגם עמדותיהן משתנות.

אליעד וינשל

על כל שיטת מינויים קיימת כמובן ביקורת. באנגליה מבוקרת שיטת המינויים בביקורת מעין זו שהשמיע חבר הכנסת סער, שזו שיטה ששומרת על מעמדם של הפקידים. לעומת זאת, השיטה האמריקנית מבוקרת בחריפות רבה ביותר, ואפילו מייסדי השיטה עצמה מכנים אותה "שיטת השלל".

גדעון סער

אצלנו, מי שהשר מביא כמינוי פוליטי, אסור לו לעסוק בעבודה פוליטית, אבל פקיד ותיק ובכיר יש לו זכות מלאה לעסוק בעיצוב מדיניות כאילו הוא השר. זה עובד הפוך. המינויים הקבועים יכולים לעצב מדיניות.

יעקב נאמן

כמי שעסק במינוי של עובדים בכירים במשרד מפתח, אני רוצה לומר לוועדה, שכל הכללים האלה הם כללים שנוגדים מאוד זה את זה. אין אחידות, אין הייררכיה במשרות, ואני אתן דוגמאות. משרת הממונה על שוק ההון היא לא משרה שמצויה בוועדת חיפוש. כך גם משרת נציב מס הכנסה - איננה בוועדת חיפוש, ולשני האנשים האלה יש כוח רב יותר מאשר להרבה מאוד שרים בממשלה כוח אבסולוטי על-פי החלטות שמתקבלות במסגרת פקודת מס הכנסה או במסגרת חוקים הנוגעים לשוק ההון. למשל, יושב-ראש רשות ניירות ערך מונה על-פי קרבתו לשר. יכול להיות שזה טוב, אבל אז כל השיטה צריכה להיות כמו השיטה האמריקנית. מה שיש אצלנו זה בלגן. אין שום כללים, אין שום אחידות בהייררכיה הזאת. לפעמים משרה נמוכה מאוד דורשת ועדת חיפוש ולמשרה גבוהה מאוד אין ועדת חיפוש.

לכן אני חושב שצריך לעשות סדר בנושא הזה. צריך לעשות רשימה של כל המשרות, לקבוע הייררכיה ולהחליט איזו משרה דורשת ועדת חיפוש. שיטת ועדת החיפוש היא שיטה טובה מאוד, היו כמה מינויים מוצלחים מאוד בוועדות חיפוש. יש לעשות סדר בעניין הזה, ואני בהחלט לא שולל שלמועמדים מסוימים - למשל, לנגיד בנק ישראל לפני שהוא מתמנה - יהיה שימוע בוועדת הכספים של הכנסת. אני לא שולל את הדבר הזה, אף-על-פי שהשיטה שלנו שונה מהשיטה האמריקנית. יש משרות בכירות מאוד שהממשלה ממנה את הנושאים בהן, אבל צריך לדעת גם מהן הדעות של הממונים להן לפני שהם נכנסים לתפקיד. יש בקרבם אנשים שכתבו מאמרים או ספרים ואפשר לדעת מההם על כותביהם, ואז השימוע יהיה קצר. אבל אלה שהם בחזקת נעלמים, רצוי מאוד שיהיה שימוע בוועדות הרלוונטיות בכנסת. אני לא מדבר על הרבה משרות כאלה, אני חושב שיש חמש-שש-שבע משרות שבהן רצוי לערוך שימוע.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה להיאחז בסיפא של הדברים. אנחנו מטפלים כרגע בנושא החוקה ומגיעים לכל מיני דברים שנוגעים לתשתית של הממשל במדינת ישראל. אנחנו לא יכולים היום לתקן את כל הטעון תיקון, זה בוודאי לא בסמכותנו. השאלה שאני שואל את עצמי היא, אם אנחנו רוצים להביא חוקה בתוך שנה מהיום, מה אנחנו צריכים להחליט. מדובר כאן בשתי גישות שונות, ולא ברור לנו בדיוק לאיזו גישה אנחנו הולכים. אם אנחנו עוסקים בסמכויות הפרלמנט מול הרשות המבצעת, השאלה מתמקדת בסיפא של הדברים, הקונקרטית: האם אנחנו רוצים לקבוע - ואת זה אני מניח כן צריכים לקבוע בחוקה - כלל שעל-פיו מינויים מסוימים צריכים לבוא לאישור הכנסת? האם אנחנו בכלל רוצים להיזקק לזה? זאת השאלה שמעניינת אותי במובן הפרקטי של העניין.

אברהם בורג

השאלה שלך נכונה מאוד. אנחנו עוסקים בשני פרקים שעניינם הממשל והמשטר בישראל. המלה ממשל עניינה משילוּת, היכולת לנהל משהו. אחת הסיבות, אני לא אגיד הסיבה היחידה, לתחושה הכבדה בישראל שהממשל לא מושל, שהזרוע האקזקוטיבית לא מבצעת, היא - בין השאר, אני לא אומר שזאת הסיבה היחידה, ואני אפילו לא יודע לתת לה משקל לעומת הסיבות האחרות, אני רק יודע שזה קיים. כשאתה מגיע למשרד ממשלתי, אתה רואה את האנשים, וכמו גיאולוג אתה יודע בתקופת איזה שר הם מונו. היתה תקופה שהיית נכנס למשרד הדואר ורואה אנשים עם מגבעות קש קטנות, היית יודע שאבא שלי מינה אותם; לפי הכיפות והכובעים וגילוי הראש היית יודע איזה שר מינה את מי. אתה מגיע למשרד, אתה ממנה אנשים שיפעלו לפי המדיניות שלך, תהיה המדיניות אשר תהיה, אבל הם נשארים שם גם בתקופה של המדיניות הבאה. כך נוצר מצב שסוכנויות ממשלתיות, אני יורד לרזולוציה נמוכה הרבה יותר ממה שיעקב דיבר עליו, בתוך אותו משרד עומדות בסתירה זו לזו, כי כל אחד מייצג רובד אחר של מדיניות. אני חושב שחלק מהתפקיד שלנו הוא לחלוץ את הפקקים של המשילוּת בישראל.

השאלה איפה נמצאת סמכות הממשל בישראל - בידיו של נבחר הציבור, בידיו של ה-professional, או בידיו של ה-civil service? זאת שאלה משטרית ממדרגה ראשונה. אני טוען שהמשטר בישראל צריך להיות בידיו של נבחר הציבור - תן הרבה כוח לשר או לממשלה ותן הרבה פיקוח לכנסת. במובן הזה קח את השיטה שאומרת: אני ממנה x אנשים במשרד שלי - אני לא נכנס כרגע לשאלה עד איזה עומק - והם יהיו אתי למימוש המדיניות שלי. יש חברות ממשלתיות, החברה לתיירות מממשת את מדיניות שר התיירות, אני מניח שזה פחות או יותר מה שהיא אמורה לעשות. יש מדיניות לשר התיירות, הוא רוצה רק תיירות ביהודה ושומרון, והחברה לתיירות צריכה לתרגם את המדיניות הזאת לביצוע. לאחר בחירות חדשות בא שר תיירות חדש, הוא רוצה שהחברה לתיירות תפעל רק לתיירות בנגב, ואז ראש החברה לתיירות הקיים לא יכול לכהן תחתיו, כלומר, חברות וגופים וארגונים ממשלתיים שאמורים לממש את מדיניות השר יהיו מינוי עם פיקוח של הכנסת - מי הוא ומה הוא, ראוי או לא ראוי - וכשתיגמר הקדנציה האדם יעזוב את המשרד.

היו"ר מיכאל איתן

כמו בשיטה האמריקנית.

אברהם בורג

זה משוכלל טיפה יותר, אבל כן. תן לי את היכולת, ויוגדרו התפקידים, לא משנה כרגע מה הם, ובתנאי שאנשים לא נשארים שם לנצח בתור רובד גיאולוגי. כי היום אני שומע במליאה שרים מדברים עם שרים לשעבר ואומרים: שמור על ההוא וההוא. הממשל איננו מקום לסידור עבודה, הממשל הוא מקום למשול בו.

היו"ר מיכאל איתן

אני חוזר לממד הפרקטי מבחינת הצורך שלי לקדם את הפרויקט שאנחנו עוסקים בו. אני לוקח את הדברים שלך ומנסה לחשוב מה אתה רוצה לומר במושגים שמחייבים אותי.

אברהם בורג

רשימת תפקידים ששר יוכל למנות להם, נסתיימה כהונת השר נושא התפקיד הולך, והמינוי לתפקידים יהיה באישור ועדת הכנסת המתאימה.

היו"ר מיכאל איתן

ומה יהיה כתוב בחוקה? נגיד שאתה כותב עכשיו את החוקה, מה אתה רוצה שיהיה כתוב שם?

אברהם בורג

שתהיה הגדרה לצורך העניין. אתה צריך את זה גם בפרק הממשלה; זה צריך להופיע בשני פרקים.

היו"ר מיכאל איתן

תהיה לנו ישיבה עם שלושה ראשי ממשלות לשעבר - אהוד ברק, ביבי נתניהו ושמעון פרס - ובה נפתח את הדיון בפרק הרשות המבצעת.

אברהם בורג

אני מציע שיוגדר בפרק הממשלה המינוי שממשלה יכולה לעשות כדי לממש את מדיניותה, תקופת תוקפו של המינוי וסמכות הכנסת לאישורו של המינוי.

היו"ר מיכאל איתן

אני אציע דבר פרקטי. ד"ר יצחק קליין, אתה עזרת בהכנת החומר על המינויים. הוא ישב אתך ותכינו יחד את ההצעה שלפיה נתפור את העניין הזה בתוך המסמך ששמו חוקה.

אנחנו נמצאים מבחינתי בשלב של עיצוב הצעות. חבר הכנסת בורג מציע משהו ברמת הרעיון, זה אפילו לא כשיר להיות הצעה. אני רוצה לקבל הצעה, נשים אותה כאחת ההצעות שעברו את הפילטר הראשוני של ועדת החוקה, ובסוף, כשנגיע לשלב ההכרעה, ניקח את ההצעות ונביא אותן להצבעה; אבל הרעיון הזה צריך להיות מגובש לכלל הצעה שיכולה לעמוד בפני עצמה.

גדעון סער

אדוני היושב-ראש אני רוצה להמשיך את הרעיון של חבר הכנסת בורג, כי לפי דעתי הוא יכול להיות איזו התחלה של שינוי, אם נאמץ אותו ואם נדע איך לבצע אותו.

הרשות המבצעת הפכה לרשות שאינה יכולה באמת לקדם מדיניות. בתפקידים המרכזיים, שהם תפקידים שיש בהם מידה גבוהה של רגולציה, צריכים להיות אנשים שמזדהים עם העקרונות של הממשלה. לאחרונה היתה לי שיחה עם שר האוצר על איזה נושא, ושעשע אותי מאוד שהוא בעצם לא ידע איזו מדיניות הוצגה בשם משרד האוצר בנושא זיכיונות מול רשיונות. עמדת האוצר כפי שהוצגה בפורומים ממשלתיים ופרלמנטריים בנושא זיכיונות מול רשיונות היתה עמדה תקיפה של התנגדות לרשיונות. ואני הרי מכיר את עמדתו של שר האוצר בעניין זה. זאת רק דוגמה למציאות שבה לשלושה-ארבעה פקידים בעמדות מפתח יש הרבה יותר כוח מלרשות המבצעת ולרשות המחוקקת גם יחד.

בצדק שואלים אותנו: מה שיניתם? איפה שיניתם? איפה עשיתם רפורמות? הדרך לעשות את זה היא לשנות את חוק שירות המדינה (מינויים) באופן הבא: יש להגדיר מספר מצומצם, אני לא חושב שזה צריך להיות דבר שישנה את כל השיטה של שירות המדינה לחלוטין, אלא כמה עשרות מינויי מפתח, ואני אתן כמה דוגמאות. מנהל רשות החברות הממשלתיות - שעוסק באחד הדברים המרכזיים היום, בהפרטה - חייב להיות איש שמתחלף מקדנציה לקדנציה. אולי הוא יהיה עד כדי כך מוצלח שהממשלה הנכנסת תרצה שהוא יישאר, אבל הוא צריך ללכת לפי הדגם האמריקני של הנחת מכתב התפטרות יום אחרי. זכורות לי כמויות האנרגיה שהושקעו כדי שמנהל רשות החברות הממשלתיות הקודם ילך הביתה, כשבאותה שעה פעלו אנשים מטעמו של ראש הממשלה. זה לא צריך להיות ככה, זה דבר שצריך להתבצע באופן הטבעי ביותר.

אני חושב שבוודאי מינוי היועץ המשפטי לממשלה צריך להיכלל כאן. אני מפריד בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה. אני חושב שהסמכויות בתחום הפלילי צריכות לעבור לפרקליט המדינה, מי שעומד בראש התביעה הכללית, וככה גם לא יהיה מצב מוזר, שגם בו יש מידה של מראית עין. אבל אם תיטול מהיועץ המשפטי לממשלה את סמכויותיו באכיפת החוק הפלילי, וראש התביעה הכללית יהיה פרקליט המדינה, הוא צריך להיות אדם שמסייע לממשלה לבצע את מדיניותה בתחומים האזרחיים, בתחומים השונים, בתחומי המדיניות השונים.

אברהם בורג

כשתמה הקדנציה תמה קדנצייתו?

גדעון סער

כן. אלא אם כן הממשלה החדשה חושבת שהוא צריך להישאר.

זאב סגל

אם אתה מפריד את פרקליט המדינה מהיועץ המשפטי לממשלה, זאת דרך מצוינת.

אברהם בורג

והפרקליטות נשארת civil service.

גדעון סער

כן. לחלוטין. אני לא מציע שפרקליט המדינה וגם לא ראש אגף החקירות במשטרה יתחלפו עם חילופי השלטון, אבל היועץ המשפטי לממשלה כן. הגיע הזמן שנעשה את זה.

היו"ר מיכאל איתן

יצחק, אתה מוכן לקבל את זה על עצמך?

גדעון סער

לדעתי, ראשי השירותים, היועץ לביטחון לאומי, יועצים משפטיים במשרדי הממשלה, השגרירים במדינות הקריטיות, אני לא מדבר על המכסה של המינויים הפוליטיים, אני מדבר על זה שהשגריר בוושינגטון חייב להתחלף. תמיד הממשלה יכולה להשאיר אותו, אבל זה תפקיד שחייבים למנות לו אדם אחר. יש לנו שגריר מצוין בוושינגטון והממשלה גם לא התחלפה, אבל תיאורטית, אם היתה באה ממשלה אחרת והיתה רוצה להחליף אותו, היה קשה לעשות זאת. ואז היה עולה העניין שהוא איש משרד החוץ, הוא לא מינוי פוליטי. צריך לראות מהן המשרות שבעיקר בהן מנהלים את המדינה.

יולי-יואל אדלשטיין

בכל הישיבות עד עכשיו דנו בחוקה, שאמורה לתאר פחות או יותר איך הממשל פועל. בעיני, בפרק שאנחנו דנים בו יש סכנה. אתה אמרת, מיקי, ובצדק רב, שאנחנו מתפרסים פה על מכלול של נושאים ועדיין לא ברור מה צריך להיכנס לחוקה. מדאיג אותי מאוד שמא ניקלע לסיטואציה של חוקה שיש בה כמה משפטים קצרים ואין כל קשר בינה החוקה למציאות. הפרק הזה של המינויים הוא דוגמה קלסית להתפתחות סיטואציה כזאת.

למשל, השופט מרדכי בן-דרור חיבר ביוזמתו בשנת 1996/97 מסמך שהועבר לשר המשפטים ואלי. המסמך עוסק במינויים בוועדות - אולי הוא התייחס יותר לדירקטורים - ואחת הטענות שלו היתה, שהוועדה שלו מנציחה את המצב הקיים, ולכן היא מוגבלת. כי אם הוא פועל לפי הקריטריונים, יש 300 אנשים במדינה שיכולים להתמנות על-ידי הוועדה, וכל השאר לא ראויים. לכן, אם אנחנו לא רוצים חוקה של משפטים יפים אלא לשנות דברים מהשורש, עם כל הבעייתיות - ואולי זאת לא האכסניה - כדאי לגעת בכל מיני נושאים שהם קודמים לאותו פרק קצר מאוד שאמור להיות בחוקה.

נגעו פה בכמה דברים, ולפני שנסכם את הדיונים אני ממליץ מאוד לקרוא את הספר "לא, אדוני הנציב!". אני חושב שזה פרק מרתק ומתאים בדיוק לשיחה הזאת שלנו, המתאר איך הממשלה נקלעת לסיטואציה שבה נציב שירות המדינה אומר בגלוי שהוא שונא את הממשלה אבל מסרב לפנות את מקומו. הוא אמור לבצע את המדיניות של הממשלה שהוא אומר עליה במפורש: "אני את הממשלה הזאת לא מוכן לשרת". אנחנו התרגלנו למצבים האלה ואנחנו עוברים עליהם לסדר היום. אני חושב שאנחנו אמורים לטפל במצבים האלה ואמורים לחשוב איך לא נגיע לחוקה שיש בה כמה משפטים יפים האומרים איך צריך לפעול, אך מה שיקרה בשטח לא יהיה שייך ולא יהיה קשור ולא יתייחס לאותם משפטים.

היו"ר מיכאל איתן

אם אני יכול לעשות סיכום ביניים של דברי חברי הכנסת שהתבטאו עד עכשיו - הם מצדדים באיזו שיטה של פוליטיזציה, חיזוק הקשר בין המנהיגות הנבחרת למנהיגות הביורוקרטית, יצירת מנגנון פוליטי יותר בצמרת של המינויים הביורוקרטיים.

יולי-יואל אדלשטיין

האבסורד הוא שהמינויים הם פוליטיים ממילא, אבל מכיוון שהמשנה היא לא משנה סדורה האנשים תקועים בתפקידים.

היו"ר מיכאל איתן

אתה אומר שגל-נור מונה מאחר שהוא היה מזוהה עם אחת ממפלגות הקואליציה באותה תקופה, ואחר כך הוא נשאר שם. אם אין הסדר, איך הוא יכול לצאת משם?

גדעון סער

אנחנו מעוניינים שיהיו מינויים פוליטיים גם של מי שנמצא בשלטון.

היו"ר מיכאל איתן

אבל לא נוסף על אלה שהיו קודם.

זאב סגל

עקרונית אנחנו עוסקים בפרק על הכנסת,אבל השאלה שנכנסת לדיון הזה שלנו היא שאלה חשובה מאוד. החוקה האמריקנית מדברת כל הזמן על power of appoint, כי הכוח הזה הוא כוח חשוב מאוד, הוא לא סתם עניין אזוטרי, הוא נוגע ממש בלב הממשל. מבחינת הקידום של הפרויקט שלנו ושל היושב-ראש, אנחנו שואלים באיזה מקום ניתן לכנסת כוח מינוי או כוח אישור. באיזו מידה אנחנו ננהיג כאן למשל הליכי שימוע, זאת השאלה הצרה. אנחנו יכולים לדבר עליה עכשיו ולדבר עליה עוד פעם כשנגיע לפרק על הממשלה, והרי בסופו של דבר נצטרך להשוות את כל הפרקים. אבל השאלה, מבחינה פרוצדורלית, בצמצום, וזאת השאלה היחידה: מה אנחנו רוצים לתת לכנסת?

אני לא שולל שימועים לגבי משרות מסוימות, כבר דובר על כך. אני מודה שאני שנים עוסק בעניין הזה וכותב עליו. בארץ אין שום החלטה רצינית. בארצות-הברית יש 5,000-6,000 משרות שכולם יודעים שהאנשים המכהנים בהן מתחלפים. אנשים עובדים בתנאים מסוימים, הם יודעים שהם באים לעשות פוליסי - ופוליטיקה זו לא מלה גסה. אצלנו השלטון יכול למצוא את עצמו, נגיד ממשלת ליכוד מול שגרירי מפלגת העבודה, שלא מבטאים את המדיניות שלה. אתה פוגש אותם ואחרי חמש דקות של שיחה הוא כבר משמיץ באוזניך את הממשלה. אני מדבר על דברים שאני ראיתי, ועם היקיות שלי זה מפריע לי, אני לא מקבל את זה.

אליעזר כהן

לשיאי השיאים הגענו בממשלות האחדות: ראש הממשלה אמר הפוך לגמרי ממה ששר החוץ אמר ועשה.

היו"ר מיכאל איתן

זו דוגמה טובה למסקנה ההפוכה. כשיש ממשלת אחדות, אם שר החוץ הוא מהמפלגה היריבה לראש הממשלה, אז לשגרירים יש מדיניות של השמצת ראש הממשלה. לעומת זאת, הפקידים במשרד החינוך ששייכים למפלגת ראש הממשלה, יש להם מדיניות להשמיץ את המפלגה של שר החוץ. בסופו של דבר, אם לשר יש אפשרות למנות, הוא יכול לכוון את פעילות משרדו על-פי המדיניות שלו. אך בממשלת אחדות לאומית התופעה הזאת היא "בילט אין".

זאב סגל

אני חושב שבמשרד החוץ הוא דוגמה מובהקת. אתה יכול לחשוב, בלי שאנחנו נכנסים לדיון עמוק ממש על 20 שגרירים - לא כל כך משנה מי השגריר באוגנדה עכשיו, אז אני לא נוגע בו ולא מנסה לשלוח לשם מישהו שיש לו חברה באוגנדה, אבל לגבי 20שגרירים זה חשוב. משרד המשפטים - אני לוקח את הדוגמה הקשה - צריך להיות במובנים מסוימים חומה בצורה. למשל, פרקליטת המדינה. אבל יכול להיות שיש משרות אפילו במשרד המשפטים - צריך לבדוק את זה - או במשרד החינוך או במשרד האוצר, שהן עניין של פוליסי. כמו שיגידו לכם ראשי הממשלה בשבוע הבא - אני יזמתי דיון עם ביבי וברק וקבוצה של 40 פרופסורים, וישבנו ארבע שעות, ואני יודע את התמצית של הדברים - אי-אפשר לתפקד, אי-אפשר לעשות כלום. יש לך מדיניות אבל אתה שבוי לחלוטין. זו בעיה קשה.

לדעתי צריכה לשבת כאן ועדה מטעמנו ולהרכיב רשימה של משרות, כדי שאפשר יהיה לבצע מדיניות.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה שתרחיב קצת בנושא השימוע בהבחנה בין המשרות השונות.

זאב סגל

היתה הצעת חוק של לימור לבנת, היא בנתה פורמט של שימועים. בעניין השימוע אני חושב שאנחנו צריכים לחשוב על סוג המשרה ולהחליט איפה אנחנו נותנים לכנסת את הכוח, כמו שקיים באמריקה. אמרו כאן: נגיד בנק ישראל. יכול להיות שצריך לכלול שגרירים בארצות מסוימות. לגבי שופטים אני חושב שצריך להיות מיון נפרד לגמרי, כי זה תחום רגיש הרבה יותר.

גדעון סער

זה סותר לחלוטין את המגמה שדיברנו עליה קודם. אנחנו צריכים להיות כנים עם עצמנו. ברגע שאנחנו נגיד שגרירים מסוימים, אתה רוצה שהאקזקוטיבה תוכל למנות את השגריר בוושינגטון, אבל אחר כך הוא כבר יהיה כפוף גם לפוליטיקה בבית הזה.

זאב סגל

אלה שני דברים שונים. אנחנו נוקטים את הגישה החשובה ביותר בעניין הזה, כי הדבר הכי בעייתי בארץ בתחום הזה הוא שלא קבענו קו כללי. יש דוחות נציבות, אני מכיר את כל הספרות הזאת, ואמרו שהסמנכ"ל לא יהיה מינוי פוליטי, ובסוף אתה מוצא מינויים, כמו שאמר אברום, עם כיפות ובלי כיפות, ואתה יודע איזה שרים עשו את זה - אני אומר באופן עקרוני. אנחנו צריכים לקבוע את זה. שאלת השימוע היא מעט שונה והיא נותנת מעמד לפרלמנט. למשל, יש שאלה אם אנחנו רוצים לתת לכנסת מעמד במשרד האוצר. יש משרות שראוי דווקא שלא יהיה שימוע, שרק הרשות המבצעת תקבע אותם, אבל צריך לחשוב על זה. למשל, ראש אגף תקציבים. אני מעלה דוגמאות קשות. כל אלה במשרד המשפטים שמדברים על הגבלת כוחות בשוק החופשי בעלויות צולבות וכל מיני דברים מהסוג הזה על-פי הדין, הם אף פעם לא חשבו שהקדנציה שלהם מוגבלת בזמן. זה טוב לנבחרי ציבור ולכל מיני עמדות אחרות, יש מקומות שאסור שזה יגיע אליהם, אבל את השיטה הקיימת כדאי לשנות.

היו"ר מיכאל איתן

הגענו למצב שאנחנו רוצים לגבש הצעה של רשימת מינויים שתקבע הרשות המבצעת, ואנחנו שואלים אילו מהם יעברו גם שימוע ואישור של הכנסת. אנחנו נעשה זאת באמצעות ועדת המשנה שירכז ד"ר קליין. אנחנו מדברים כרגע מבחינתנו רק לגבי מה שייכלל בחוקה. כשתבוא הצעה - כמו שאנחנו דנים בה בחוק-יסוד: הכנסת, אנחנו דנים מה יהיה בחוקה ומה יהיה בחוק, כך נדון כאן בעקרונות, הם יעבדו כאילו שעומדים לשנות את החוק, ואנחנו נוכל לראות מה אנחנו צריכים להרים לחוקה ומה יוסדר בחוק. כך יהיה איזה מרווח גם בחקיקה.

זאב סגל

אם אתה מחליט על שימוע, ודאי שיהיה אפשר לפסול מינוי. אזכיר קוריוז שקרה לפני כמה שנים, אולי זה יסביר. טלפן אלי יצחק נבון ואמר לי: אני לא רוצה לתת כתב אמנה לשגריר המיועד לארצות-הברית. לפי דעתי הוא לא מסוגל לנאום. אני יכול לעשות משהו? אמרתי לו: לפי הקונספציות ולפי הדברים המקובלים אתה צריך לתת לו כתב אמנה, אף אחד לא שואל אותך אם הוא כשיר או לא כשיר למשרה. אם לא נשיא המדינה, כשזה מגיע עד כדי כך, אז יכול להיות מצב שבו הכנסת תחליט, שהממשלה מתחלפת והיא רוצה למנות לשגריר בארצות-הברית את x - אני חושב שאפשר לתת שימוע.

אני חושב שמבחינת כתיבת ההוראה שמיכאל איתן מעוניין בה כל כך, ובצדק, הייתי לוקח מושג, קורא לו משרת מדיניות, policy position, ואז מה אתה יכול לכתוב בחוקה? אתה יכול לכתוב בחוקה: משרת מדיניות תהיה כפופה לשימוע בוועדה של הכנסת, והשאר ייכתב בחוק הכנסת. נפנה למקום הדרוש, או לדרך שבה נעשה את זה בסופו של דבר, ותהיה הגדרה מהי משרת מדיניות. חוקה לא יכולה לרדת לפירוט רב יותר, אבל היא יכולה להפנות למסמכים שיקבעו את זה. אנחנו נגיע כמובן לצד השני כשנעסוק בממשלה, אבל נעשה אותו דבר: נגדיר משרת מדיניות, הממשלה תוכל להחליט עם התמנותה על משרות מדיניות, והפירוט יופיע בחוק שירות המדינה (מינויים). היום, כדי לנהל מדיניות במדינת ישראל אתה צריך פחות או יותר 300 משרות.

היו"ר מיכאל איתן

צריכים לחשוב כל הזמן במתכונת של מה שאנחנו צריכים לעשות.

אריאל בנדור

המטרה המקורית של הדיון הזה היתה לדון בשאלת הפיקוח הפרלמנטרי. אגב כך התעוררה השאלה, שיש לה קשר מסוים לנושא, של המינויים עצמם ברשות המבצעת. אני מודה שאני לא מוכן לזה ולא חשבתי על זה. זה נראה לי נושא מורכב מאוד, וכדאי לחשוב גם על העיקרון ולא רק על פרטים כאלה ואחרים. אני מעדיף לפי שעה לא להתייחס לזה, זה גם נושא שקשור יותר מבחינה טכנית לפרק הרשות המבצעת.

לנושא הפיקוח עצמו - אנחנו מתייחסים בסימפתיה להסדר האמריקני, אבל צריך לזכור שהמשטר האמריקני הוא משטר שונה. המשטר שם הוא נשיאותי, והפיקוח נועד למנוע מהרשות המבצעת לעשות מה שהיא רוצה, משום שאין אפשרות במשך ארבע שנים להתערב בעניין כלשהו בפעולתה. צריך לזכור, אנחנו במשטר פרלמנטרי, ובו יש לכנסת - מעצם העובדה שמדובר במשטר פרלמנטרי - כלי ביקורת שלא קיימים ארצות-הברית, ולכן לא כל הסדר שמתאים לארצות-הברית בהכרח צריך להעתיק אותו אלינו.

היו"ר מיכאל איתן

בחוקות של מדינות שיש בהן משטר פרלמנטרי, יש נוהל של שימוע?

סיגל קוגוט

לא, להיפך, בכל החוקות של מדינות שיש בהן משטר פרלמנטרי שבדק מרכז המחקר והמידע של הכנסת, חוץ מבחוקת דרום-אפריקה, שבה מדובר על נציב קבילות ציבור - והוא כמו מבקר המדינה, ואצלנו הפרלמנט גם ממנה אותו - ועל ועדה לזכויות אדם, שגם לה יש סמכויות נרחבות וגם אותה הפרלמנט מאשר לפי הצעת הממשלה - אין פרק שקושר את המינויים לפרלמנט.

אריאל בנדור

צריך לזכור את הדבר הזה. לא תמיד דבר שנכון לשיטה חוקתית מסוימת מתאים לשיטה שלנו.

צריך להבחין בנושא שהוזכר כאן וגם נדון בו בהמשך, בין הופעה בכנסת של מי שהם כבר בעלי תפקידים, שימוע של בעלי תפקידים ואולי גם אזרחים שאינם בעלי תפקידים, לבין הליכי שימוע של מועמדים לתפקידים לצורך אישורם. אלה שאלות שונות.

לגבי שימוע, אם רוצים לקבוע הסדר של שימוע לצורך מינוי לתפקיד, קודם כול כהליך של פיקוח על הרשות המבצעת, זה צריך להיות רק לגבי מינויים של הרשות המבצעת. במצב הקיים זה בכלל לא יכול להיות רלוונטי למינוי שופטים. מינוי שופטים בישראל, שלא כמו בארצות-הברית, הוא בכלל לא מינוי של הרשות המבצעת. מדובר בוועדה שיש בה נציגים של הכנסת ושל הממשלה ושל בית-המשפט העליון ולשכת עורכי הדין, זאת קונספציה שונה. זה יכול להיות רלוונטי למינויים של הרשות המבצעת, של הממשלה במובן המצומצם.

אם ההחלטה הסופית היא של הממשלה - היא אף פעם לא החלטה של ועדת חיפוש, מינויים חשובים הם החלטה של הממשלה בעקבות המלצות של ועדת חיפוש - אז ניתן לחשוב על הסדר כזה. מבחינה מעשית, מבחינת הסעיף בחוקה שהייתי חושב עליו - לא הייתי כולל בחוקה תפקידים כאלה ואחרים. זה לא מתאים, שריון של דברים כאלה אינו עניין חוקתי. הייתי קובע בחוקה שהכנסת תקבע בחוק רשימה של תפקידים בכירים שהממשלה ממנה, שלפני אישורם או לצורך אישורם יתקיים גם הליך של שימוע בפני הכנסת. זה סעיף הסמכה כללי, אבל הוא מחייב את הכנסת לקבוע הסדר בחוק - שלא יהיה הבלגן שקיים היום, אלא יהיה חוק מרוכז שיקבע רשימה של תפקידים. מדובר אך ורק במינויים של הממשלה - לא במינויים אחרים - שלצורך אישורם יהיה הליך של שימוע.

כאן צריך לחשוב. חבר הכנסת סער העיר הערה מעניינת: האם אלה צריכים להיות תפקידי מדיניות או לא תפקידי מדיניות? הוא אומר שאם רוצים דווקא להגדיל את כוחה של הממשלה בענייני מדיניות, יש בזה סתירה מסוימת, כי דווקא בעניין הזה מגבילים את הממשלה יותר ממה שקיים היום. כל הדברים האלה הם דברים רציניים שצריך לחשוב עליהם.

זה גם לא עניין לחוקה, זה עניין לחוק רגיל, החוקה צריכה לקבוע הסדר מסגרת שיחייב את הכנסת למנוע את הבלגן שיש היום, לקבוע הסדר מסגרת כללי בחוקה, והפירוט יהיה במסגרת חוק רגיל של הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה להבין איך מתקשרת הסיפא, בדבר המסגרת, לרישא של דבריך, שלכנסת לא צריך להיות מעמד.

אריאל בנדור

לא אמרתי שלא צריך להיות מעמד, אבל כל העניין של 5,000 בעלי תפקידים או 500 בעלי תפקידים מתאים לארצות-הברית, כי שם זאת הדרך היחידה לפקח. אם רוצים בישראל שעל מינוי רמטכ"ל, על מינוי שגריר באו"ם או בארצות-הברית, על מינוי לתפקידים הבכירים ביותר כאן יהיה פיקוח, אז צריך לחוקק חוק עם רשימה מצומצמת. כל הקונספציה שבארצות-הברית מיועדת למינוי שלאלפי אנשים, וזה לא מתאים לשיטת המשטר שלנו.

העניין הזה חשוב לא רק מפני שצריך לפסול הכרעות אינדיווידואליות לגבי תפקידים.

רשף חן

הנושא הזה מעניין מאוד וחשוב מאוד, אבל הוא לא ממש חוקתי. הישיבות האלה היו אמורות להיות מוקדשות לדיון בחוקה. יכול להיות, אני לא ממש מצליח לחשוב איך באיזה מקום בדיוק בחוקה אפשר לעשות הפניה לעניין הזה. נדמה לי שמה שצריך להיות ברור זה שצריך לעשות סדר, מפני שהבלגן קיים והבעיה קיימת. יש ערבוב תחומים בין האקזקוטיבה, שלטעמי אמורה להיות נקייה לחלוטין מפוליטיקה וממינויים פוליטיים ואפילו ממאבק של מינויים פוליטיים, ולכן מנגנון המינוי שלהם צריך להיות מנותק לחלוטין מכל מעורבות פוליטית - יכול להיות שבאמצעות מכרזים, יכול להיות בוועדה, יכול להיות צוות חיפוש, אבל שיהיה ברור לגמרי ששום יד פוליטית לא התערבה במינוי - לבין האקזקוטיבה הבכירה יותר שאמורה לבצע את מדיניות הממשלה.

אברהם בורג

האם מותר שהאקזקוטיבה הבכירה תהיה נגועה בפוליטיות?

רשף חן

כן. אני חושב שאנחנו לא צריכים לקבל את השיטה עצמה של ארצות-הברית, אלא את רוח הדברים שם. שם נכנס נשיא חדש ויש תזוזה, ומדובר על אנשים רבים מאוד שיודעים שהנשיא ממנה אותם מינוי פוליטי תחום בזמן. יש לנתק את אלמנט הקביעות מהמינויים האלה. אדם ידע שהוא בא עם השר והולך עם השר, זה יהיה ברור וידוע מראש, וזה גם לגיטימי באותם מינויים די רבים. היום אנחנו מבינים לגמרי, או חצי מבינים, שמנכ"ל של משרד בא עם השר ולעתים קרובות מאוד הולך עם השר. הדבר הזה צריך להיות ברור וידוע מראש. אפשר להרחיב את זה, גדעון הזכיר שורה של מינויים, כמו שגרירים.

אני חושב שלא צריך להיות עירוב של הפרלמנט בעניין הזה, עירוב של הכנסת. אני נגד שימוע בכנסת. הנושא של מינויים ברשות המבצעת שמור לרשות המבצעת. הוא צריך להיות נקי, צריך לעשות את הדיכוטומיה הברורה מאוד בין המינויים שקשורים בפוליטיקה ובין אלה שלא. גם זה נכון. אני לא חושב שאנחנו נשיג משהו אם נערב את הכנסת שבעניין הזה שהוא פוליטי בהגדרה.

אברהם בורג

יש שני עניינים יסודיים. האחד, הפיקוח באשר הוא: שימונה אדם ראוי, שלא ייקחו איזה מישהו שלא מתאים ושהוא רק מינוי פוליטי, שגם המדינה תתנהל למרות הפתיחה הפוליטית. השני, אתה מחזק מאוד את האקזקוטיבה, לכן צריך לתת משקל כלשהו לרשות המבקרת; אחרת הטיית המשקולות היא בעייתית.

רשף חן

אם שר רוצה למנות מנכ"ל והוא צריך לעבור איזו ועדה, זה פתרון.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שחבר הכנסת בורג צודק, אבל זה לא הנושא. יכולה להיות גישה כזאת או אחרת.

אתי לבני

אני נתקלת בזה מדי יום. אני עוסקת קצת בנושאים שמשרד הפנים יכול לתת להם פתרונות בגלל שר הפנים.

היו"ר מיכאל איתן

התחלף השר ואתה רואה שהמדיניות נמשכת.

אתי לבני

הדבר פשוט לא ייאמן. למשל, השר נותן לי גיבוי לנושאים שאני רוצה לקדם ומפנה אותי לאנשים שמטפלים בהם. ואז אני נתקלת בחומות שאני לא מצליחה לעבור אותן. יש מדיניות, יש השקפת עולם, ויש ביצוע, ובביצוע אנחנו נופלים. זה עניין אחד שבאמת צריך לעשות בו משהו.

נראה לי שלא באנו מוכנים מספיק לדיון הזה. סיגל אומרת שיש השוואה, שמרכז המחקר והמידע של הכנסת עושה השוואה בין החוקות, אבל עדיין היא לא מוכנה - רק בדרום-אפריקה יש ככה וככה, ואני רוצה לדעת את זה. לא מספיק לי לדעת מה שקורה בארצות-הברית, כי ארצות-הברית היא ארצות-הברית.

סיגל קוגוט

אני ציינתי שהם אמרו שלבדיקה מעמיקה יותר, מהם ההסדרים בחוק, הם צריכים עוד זמן. להגיד שזה לא נמצא בחוקה אפשר מיד.

אתי לבני

אני רוצה לדעת איך, הלוא זה נושא שעולה בפתחה של כל ישיבה.

היו"ר מיכאל איתן

לפני שאת נכנסת להשמעת טיעונייך אני רוצה שתביני את המצב. אנחנו דנים בחוקה, לא בתיקון כל סדרי השלטון והמשפט במדינה. ההסדרים האלה כנראה נמצאים ברמה מתחת לחוקה במרבית החוקות. זה המצב. אם אנחנו רוצים לשנות בחוק, יכול להיות שנקיים דיון של ועדת החוקה ונחשוב על תיקונים בחוק. הם אומרים שהם בדקו ברמת החוקה ואין. אז עכשיו מה המסקנה שלך?

אתי לבני

המסקנה שלי היא, שאם אנחנו רוצים להכניס את זה לחוקה אנחנו צריכים ליצור חבילה אחת עם חוק שירות המדינה (מינויים). זה נושא גדול מאוד. אם אנחנו לא עוסקים בזה כלל, זה לא יהיה בחוקה; אם זה סעיף בחוקה, זה שער גדול להיכנס בו ולתת את הדעת על כל הנושא.

היו"ר מיכאל איתן

זה יכול להיעשות גם במקביל: לבדוק אפשרות לשינוי בחקיקה; נחליט אם אנחנו רוצים לכלול זאת בחוקה, ויכול גם להיות שהחוקה לא תזכיר כלום בנושא הזה, אבל נעשה את העבודה במסגרת חוק. גם זה אפשרי.

זאב סגל

אני שואל אותה אם היא בדקה את חוקת גרמניה. היא אומרת שהם לא בדקו את חוקת גרמניה, ולכן איך אני יכול לקבל תשובה כזאת ולהגיד "אין בחוקות"? מ-1949 חוקת גרמניה היא החוקה המשוכללת ביותר, ועד כמה שאני זוכר, ואני לא זוכר את כל 400 הסעיפים, יש שם כל מיני דברים בכיוון הזה. אי-אפשר לבוא לכאן ולהגיד: לא בדקתי את חוקת גרמניה - יש גרמניה, יש דרום-אפריקה.

סיגל קוגוט

הם בדקו את כל החוקות החדשות - מאז שנות ה-90.

דפנה בן-פורת

מתחילת הדיונים אנחנו עוברות על כמה חוקות. הסברנו במסמך הראשון למה בחרנו דווקא אותן. הרבה מהן הן חוקות חדשות. חוקות משנות ה-90 הן של אוסטרליה, איטליה, דנמרק, דרום-אפריקה, לטביה, נורבגיה, צ'כיה, קרואטיה וארצות-הברית. חוץ מזה בחלק מהמסמכים התייחסנו גם לחוקות של מדינות נוספות.

זאב סגל

כל מי שעוסק במשפט חוקתי יודע שחוקת גרמניה היא עולם ומלואו.

היו"ר מיכאל איתן

אני ביקשתי לצרף גם את הנוסח המוצע לחוקת אירופה. אני מציע לקבל את ההמלצה של פרופסור סגל לצרף את חוקת גרמניה ולצרף את חוקת האיחוד האירופי. האיחוד האירופי חשוב לי מגרמניה כי יש הסכמה של המדינות להתיישר לפי הנוסח המוצע.

אתי לבני

אין לי שום ספק שנצטרך לעשות קומבינציה בין ההצעה של משרות מדיניות לפיקוח ולשימוע - אני בכלל לא יודעת מה המשמעות של השימוע, לא נכנסנו לזה, זו מלה. נצטרך לעשות על זה עבודה רצינית, לעשות איזו קומבינציה שתיתן פתרון טוב יותר לשירות הציבורי ולכל החוליים שלו. אבל מה בדיוק יהיה הפתרון אני לא יודעת להגיד.

יהושע שופמן

התחלנו בנושא של אישור פרלמנט והגענו לשאלה של התפיסה של השירות הציבורי, ואי-אפשר לומר שהנושאים אינם קשורים. בנושא של אישור פרלמנט, לא לחינם מביאים את ארצות-הברית. אני מסכים עם פרופסור בנדור שזאת שיטה אחרת לגמרי. שם המינוי הוא פוליטי גרידא ולכן אין שום תהליך תחרותי בכל מאות ואולי אלפי המשרות. המינוי הוא פוליטי לגמרי, והססמה היא: השלל מגיע למנצח. כאשר תופסים את אלפי המשרות בשירות הציבורי כשלל, אז יש פיקוח פרלמנטרי כדי לבדוק שמא הגיעו אנשים לא ראויים. כאשר התהליך הוא תהליך תחרותי, שמנסה להגיע למינוי של מועמד בעל איכות שיכול לבצע מדיניות, גם מדיניות מתחלפת, השאלה של אישור הפרלמנט הופכת להיות שאלה חשובה פחות מפני שהמועמד לא הגיע בלי שיקול דעת.

הושמעו פה שתי גישות. פרופסור נאמן אמר שאין סדר. והוא אומר, והוא צודק, שאין סדר מלא, אך בשנים האחרונות יש מגמה לעשות סדר. לכן יש הרבה מאוד משרות שנכנסו לתהליך של ועדות איתור. גם פרופסור נאמן אומר שזו שיטה טובה, ואני מסכים אתו. הוא אומר שאולי לא הגיעו רחוק מספיק, מפני שיש תפקידים - באוצר למשל - שבגלל התנגדות להגבלת שיקול הדעת של השר הממנה היתה התנגדות להכניס אותם לוועדות איתור, ואנחנו נשמח מאוד אם הדברים ייעשו כחלק מעשיית הסדר.

לגבי הבעיה הגיאולוגית, של אנשים שמתמנים ונשארים, זה אולי הפתרון הטוב ביותר למנוע אותה. אני חושב שהיום היא קיימת פחות, אולי עדיין היא קיימת. בעבר המצב הזה נראה יותר: אפשר היה לפי הכיפות או המפלגות לאתר אנשים גם ברמה של מנהל סניף או מנהל מחוז במשרד הדואר או במשרד החינוך. זה דבר שצריך לשרש, כדי שלא יהיה אפשר לראות את השיוך הפוליטי של כל השכבות בשירות הציבורי.

היו"ר מיכאל איתן

מה הפתרון שלך לבעיה הזאת, שאדם התמנה לנציב שירות המדינה ואחר כך הוא נשאר שם כשהממשלה מתחלפת?

יהושע שופמן

השאלה היא מה התפיסה. אם התפיסה היא שנציב מס הכנסה בראש ובראשונה הוא מבצע את החוק, או הממונה על שוק ההון מבצע את החוק, מבצע החלטות שהתקבלו כדין, אז אפשר לומר שאנשי המקצוע הטובים ביותר יצליחו, ורואים את זה גם באוצר.

הדרג המיניסטריאלי מעורב בתהליך ובתפקידים הבכירים. יש ועדה שמאתרת מועמדים, הדרג הממונה מחליט אם המועמדים שאותרו הם אכן ראויים.

היו"ר מיכאל איתן

הוא לא יכול להציע מועמדים, הוא רק צריך לאשר.

יהושע שופמן

יש להבדיל בין ועדת איתור לבין מכרז. בוועדת איתור יש נציג לשר וכל חבר ועדה יכול להציע מועמדים. ההבדל בין מכרז לוועדת איתור הוא שהמכרז פסיבי. מפרסמים מודעה, כל אחד ניגש ובוחרים באחד המועמדים. בוועדת איתור יש גם תהליך אקטיבי. הוועדה מפרסמת מודעה, אנשים פונים, והוועדה גם פונה לאנשים ביוזמתה.

היו"ר מיכאל איתן

האם אדם שהופיע בוועדה, והוועדה החליטה שלא לבחור בו, אלא להמליץ על מישהו אחר, האם אין לו מעמד? האם הוא לא יכול לעתור לבג"ץ ולהגיד שנפגע עקרון השוויון, שהיו שיקולים זרים, שהיה כך או אחרת?

יהושע שופמן

בוודאי.

היו"ר מיכאל איתן

אז מה ההבדל בין המכרזים לבין זה? אם אני מרגיש את עצמי מועמד מתאים ואני בא לוועדת האיתור ואומר: אני מועמד מתאים, אני מבקש שידונו בעניין שלי. ועדת האיתור אומרת: אנחנו לא רוצים. הם חייבים לנמק, חלה עליהם חובת נימוק והם אומרים כי אף אחד מהגורמים לא המליץ עליך וכו'.

הלל סומר

יש אנשים, למשל פרופסורים באוניברסיטה, שסביר שלא ייגשו למכרז. לכן לוועדת האיתור יש יתרון, היתרון שלה הוא באיתור.

היו"ר מיכאל איתן

זאת אומרת שוועדת האיתור היא ועדת מכרזים שכל אחד יכול לפנות אליה כמו אל ועדת מכרזים, אבל לה גם מותר לפנות לאנשים ולהגיד להם שיציעו מועמדות.

יהושע שופמן

לעתים יש יותר ממועמד אחד והדרג המחליט, שזה השר או הממשלה, מחליט. השירות הציבורי אצלנו בנוי על ההנחה שמעדיפים אנשים. העובדה שאדם היה פעיל פוליטי בעבר לא פוסלת אותו.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה למקד ולהגיע ללב הבעיה. אומרים חבר הכנסת בורג וחבר הכנסת גדעון סער: בא שר חדש ורוצה להחליף שגרירים, אנחנו בעד זה או נגד זה? לא מעניין אותו ועדת איתור, לא מעניין אותו כלום, הוא יביא לוועדת האיתור את מי שהוא רוצה להביא. יקראו לזה ועדת איתור או יקראו לזה בשם אחר, הוא רוצה להביא את האדם הזה.

יהושע שופמן

בוא נפריד בין השירות הציבורי המבצע לבין שירות החוץ.

היו"ר מיכאל איתן

הוויכוח בינינו הוא על הרשימה; לא על המהות אלא על הרשימה.

יהושע שופמן

ראשית, לשירות הציבורי בארץ יש אוסף של בעיות אחרות, ואפשר לדון גם על זה. אם אומרים שכשיש יותר משיטה אחת זה בלגן, אני לא מקבל את זה. יש תפקידים שונים - תפקיד הרמטכ"ל אינו כמו תפקיד ממונה על מחוז במשרד הפנים או כמו תפקיד השגריר בוושינגטון. אם יש כלים שונים לכל אחד מסוגי התפקידים, זה לא נקרא בלגן, זה נקרא שיקול דעת. אפשר להשיג על שיקול הדעת, אפשר לחשוב שתפקיד מסוים, למשל הממונה על שוק ההון, שעכשיו הוא מינוי בלי ועדת איתור, צריך להעביר אותו לוועדת איתור, על זה אפשר לדבר.

אני רוצה לדבר על השאלה העיקרית שאתה הצגת בצדק: האם ממשלה חדשה תוכל לבצע מדיניות ושר חדש יוכל לבצע מדיניות אם לא תוחלף הפקידות הבכירה? במשטרים רבים, ובארצות-הברית זה חריג, במשטרים רבים הפקידות הבכירה מורכבת מאנשי מקצוע המבצעים מדיניות שקובע הדרג הנבחר. בשנותי במשרד המשפטים כיהנתי אצל שישה שרי משפטים משלוש מפלגות שונות, ואני מציע לדבר עם כל אחד מהם ולשאול אותו אם הדרג המקצועי אכן מונע ביצוע מדיניות.

היו"ר מיכאל איתן

כשביילין רצה למנות מנכ"ל למשרד אמרו לו: השר לא צריך להתערב בעניינים ולדעת בכלל מה קורה, זה משרד מקצועי.

יהושע שופמן

לכן המנכ"לים כן מתחלפים, ואחרים אינם מתחלפים, והמדיניות כן משתנה, וגדעון דיבר על רוטציה - גם זה קיים.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו חוזרים לעניין המנכ"ל. האם לדעתך צריך למצוא מנכ"ל משרד באמצעות ועדת איתור או שלשר יש סמכות למנות מנכ"ל?

יהושע שופמן

לשר יש סמכות למנות מנכ"ל.

היו"ר מיכאל איתן

אז נשאר לנו רק עניין הרשימה.

אברהם בורג

יש לנו בעיה בשתי רמות. יש לנו בעיה אחת ברמת העומק, עד איזה עומק במשרד שר צריך אנשים כדי לממש מדיניות. זה מה שמיקי קורא לו רשימה, ואני אקרא לו עומק. זה דיון על אופי המשילוּת של ממשלת ישראל. הבעיה השנייה, שהיא אחרת לגמרי אבל היא ליד הבעיה הראשונה, היא עניין הג'ובים. אם אני אמנה את האיש הנכון ברשות הדואר, כאילו בשביל לעשות מדיניות, אבל הוא יכניס פנימה חברי מרכז בלי הכרה, אז חבל על הזמן. עכשיו אנחנו עוסקים בעומק, איפה זה פוגע, אך אנחנו צריכים לחשוב איפה זה מתחיל ואיפה זה נעצר. וזה צריך להיות "כתב המינוי" לוועדה שתציע הצעה.

יהושע שופמן

הנחת העבודה שבלי להחליט על רובד רחב - - -

היו"ר מיכאל איתן

לא אמרנו רחב, אף אחד לא דיבר על רחב. יהיה ויכוח. אם היית מוסיף לוויכוח היית אומר: אני שולל מכול וכול כל מינוי אישי של ממשלה. לא מנכ"ל - אתה אמרת שגריר, אני מקבל: לא שגריר ולא מנכ"ל אין מינויים, יש ועדות איתור, המנגנון ייצר את המנגנון. אבל אתה לא אומר את זה, אתה אומר: אני מסכים שיהיו מינויים אישיים, אני רק רוצה שהם יהיו מוגבלים עד לרמת המנכ"ל. יש 20 משרדי ממשלה, 20 מנכ"לים, עוד 20 תפקידים, עוד 20 שגרירים - זה יכול להסתכם ב-100 איש.

יהושע שופמן

אבל זו השיטה הקיימת. אם זו השיטה, ברמה של הדיון החוקתי אין צורך לשנות. זה המצב הקיים, דובר פה על בעיה שצריך למצוא לה פתרון, והוא שינוי בתפיסה של המינויים הבכירים. אני חושב שאנחנו צריכים להקדיש לזה הרבה יותר מחשבה, מפני שהדברים נבנו.

היו"ר מיכאל איתן

יכול להיות שיש מקום לכתוב בחוקה בקשר לסמכויות הרשות המבצעת, שיש אפשרות למנות מינויים והפרטים ייקבעו בחוק. ואז יצא מהכלל הזה ההיפך, דבר שבדרך כלל לא עושים, משרות מדיניות אפשר יהיה, ואחרות יהיה ברור שלא, וזה ייקבע בחוק. יכול להיות שכשנגיע לרשות המבצעת נעשה את זה.

יהושע שופמן

דיברו על היועץ המשפטי לממשלה. יש מודלים שונים בעולם. לאחרונה דנה בזה ועדת שמגר, בהשתתפות שרי משפטים לשעבר, שמגר ופרופסור גביזון, ואפשר כמובן לחלוק על המסקנות. המסקנה החד-משמעית שלהם היתה לא להפריד בין תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה ולא להפוך את משרתו למשרה שנושאה מתחלף עם התחלפות ממשלות. הפתרון של הפרדת פרקליט מדינה והיועץ המשפטי לממשלה הוא פתרון בעייתי מאוד, מפני שפרקליט המדינה לא עוסק רק בפלילים, מדובר על ראש התביעה הכללית. פה יצטרכו ניתוח אחר לגמרי, מפני שהיועץ המשפטי לממשלה בוודאי ממונה על כל נושא ייצוג המדינה בבתי-המשפט. האלטרנטיבה במודלים בעולם למה שאנחנו קוראים היועץ המשפטי לממשלה: הוא הופך מחבר ממשלה פוליטי לממונה.

אליעד וינשל

השאלה מה העיקרון ומה החריג. העיקרון כיום במדינת ישראל, וזה עיקרון שמלווה את חוק שירות המדינה (מינויים), ואם רוצים לשנות אותו צריך לקיים דיון עמוק בתפיסה הזאת, הוא העיקרון שהמינוי לשירות המדינה בישראל הוא ממלכתי וא-פוליטי. אם רוצים להרחיב ולשנות, כמו שנשמעו פה הדברים, אז צריך לדבר מהתחלה על החוק הזה, על כל מה שמלווה את העניין הזה; לא רק לעשות מחקר משווה עם גרמניה, אלא גם לבדוק לעומק מה השיטות בארץ לכל מינוי ומינוי. ודאי שיכולתי בחמש דקות לעשות את זה, כי דרושה כאן בדיקה מעמיקה יותר.

אם אנחנו רוצים לבחון מהן המשרות שבהן שיטת המכרז לא מתאימה, אלא מתאימות להן שיטות אחרות, זה בוודאי לא מחייב שינוי של שום דבר, וזאת מלאכה שנעשית בשנים האחרונות - ואני מתחבר לדברים של מר שופמן ושל עו"ד נאמן, שההליך לקראת הסדרה. דרך אגב, היום יש רק חמש משרות שהן המשרות באוצר שאפשר וצריך להעביר אותן לוועדות האיתור. שאר מלאכת ההסדרה הושלמה. אם יש ביקורת אפשר גם לדבר עליה, אבל קודם צריך לבחון אותה.

היו"ר מיכאל איתן

מה קורה עם מנכ"לים?

אליעד וינשל

מלכתחילה בחוק המינויים הישראלי התפיסה היא שמשרת מנכ"ל פטורה ממכרז.

היו"ר מיכאל איתן

כמה משרות פטורות ממכרז?

אליעד וינשל

משרות בכירות בדרגת מנכ"ל, אני מעריך שיש כ-30 משרות פטורות ממכרז, ועוד כ-30 משרות של ועדת איתור, שזה הליך שונה לגמרי.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו נקים ועדת משנה ונרחיב את הטיפול בכיוון של בדיקה אם אנחנו צריכים לפעול במסגרת ועדת החוקה וליזום איזו רפורמה בחקיקה, ומה צריכה להיות המסגרת, אם בכלל, בחוקה עצמה. אבל לא נעשה את זה עכשיו.

אליעד וינשל

במסגרת הבחינה הזאת צריך לבחון את הסוגיה הזאת אל מול רפורמה כללית בשירות המדינה, כי אלה שאלות שלפעמים הולכות יחד. שנים נערכים דיונים על רפורמה ובמסגרת הזאת נשקלות כל השאלות האלה. צריכים לבנות את הליך המינוי בשירות המדינה הקיים ולשירות המדינה בעתיד, וכל השאלות האלה צריכות להתברר.

אורי כהן

התפיסה היא של שירות מדינה מקצועי, כולל הפקידות הבכירה ביותר, שנבחרת בוועדות מינויים או באמצעות ועדה לאיתור מועמדים וכיו"ב, ויוצאות מן הכלל שמונה משרות שכל שר יכול למנות - העוזרים שלו, היועצים, הנהג - ואלה אנשים שבאים אתו והולכים אתו. השאלה היא עד כמה רוצים להגדיל את מספר המשרות האלה.

היו"ר מיכאל איתן

על זה ידונו, לא נדון בזה עכשיו.

יולי-יואל אדלשטיין

במסגרת הרפורמה לתיקון חוק המינויים, אחד הרעיונות שבודקים עכשיו - והוא נבחן משפטית והוא יכול לענות על אחת הבעיות שהוצגו כאן, הבעיה הגיאולוגית - הוא הרעיון של קדנציה: נושא משרה בכירה יתמנה לקדנציה אחת, עם אפשרות להאריך, אבל הקדנציה תיגזר ממסגרת הזמן שהוא ממונה לו לתפקיד, לא מחילופי שלטון.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא פתר כלום. זה יוצר בעיות חדשות. אם לא כתוב זמן אז לא כתוב, אבל אם כתוב ארבע שנים הוא עומד על ארבע שנים וזה ניתן לו.

הסיכום הוא כדלקמן: אנחנו נבקש מחבר הכנסת בורג לרכז איזו עבודה בסיוע של ד"ר יצחק קליין. אני לא דורש עבודה מפורטת, אבל להביא באופן כללי סיכום של העניינים שעלו כאן היום והמלצות בדבר הכיוון שעלינו ללכת בו לנוכח כל האלטרנטיבות.

היו"ר מיכאל איתן

אני הגשתי יחד עם חבר הכנסת איוב קרא הצעת חוק פרטית בעניין ועדות חקירה. השתלשלות העניינים היא זאת: באחד הימים בא אלי חבר הכנסת איוב קרא ואמר שצריך להקים ועדת חקירה פרלמנטרית לעניין של הפקרת מדחת יוסוף. הוא רצה שהכנסת תחייב את הממשלה להקים ועדת חקירה. אמרתי לו שלדעתי הדרך הנכונה לטפל בזה היא שהכנסת תנסה קודם כול לקנות לעצמה זכות להקים ועדות חקירה. דיברתי עם פרופסור אמנון רובינשטיין, והוא אמר לי שהרעיון נראה לו רעיון נכון, והוא הוסיף הערה - וקיבלתי אותה - שהחלטה כזאת צריכה להתקבל ברוב גדול, לא ברוב מקרי. מאחר שאנחנו דנים בסמכויות הכנסת שייכללו בחוקה, האם יש לכלול את עניין הזה?

זאב סגל

לפניכם ארבעה עמודים מתוך מאמר של 60-70 עמודים, שהופיע ב"מחקרי משפט" ב-1984, על ועדות חקירה. המאמר הזה היה המאמר הראשון שעסק במושג הזה. כשעשיתי את המחקר השתמשנו בחוק ועדות חקירה האנגלי, שב-1968 הוגש באנגליה דוח שניסה לשפר אותו. אצלנו נחקק בנושא זה חוק משופר - חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968.

ועדת חקירה ממלכתית, שהיא ועדת החקירה החשובה ביותר, היא ועדה שבראשה עומד שופט בכיר ואת חבריה ממנה נשיא בית-המשפט העליון. יש לה סמכויות כפייה, ויש לה סמכויות להציג מסמכים. בחוק האנגלי הסמכות נתונה בידי הפרלמנט: הפרלמנט יכול להקים ועדת חקירה לפי הצעת הממשלה. בחוק הישראלי רק הממשלה יכולה להקים ועדת חקירה ממלכתית, ובמקרים מסוימים, הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת - אם מבקר המדינה הגיש לה דוח מיוחד - יכולה להקים ועדת חקירה. הדבר נוסה פעם אחת, ב-1986, בהקמת ועדת בייסקי בנושא משבר המניות.

היו לנו עד היום 15-16 ועדות חקירה ממלכתיות, שאחת מהן הוקמה על-ידי הכנסת. בתזה שלי כתבתי שנראה שהכנסת, ולא הממשלה, היא הפורום הנאות ביותר לקבלת החלטה על הקמת ועדת חקירה. קיומה של מועצה ציבורית רחבה היא הטעם היסודי להקמתה של ועדת חקירה, והכנסת היא הפורום המתאים ביותר, ויש בכך כדי להוסיף יתר משקל ציבורי. ראוי שהכנסת תקבל החלטה על הקמת ועדת חקירה רק ברוב קולות של חבריה, זאת על-פי הצעת הממשלה או על-פי הצעת שליש מחברי הכנסת. אפשר להוסיף כל מיני שיפורים, אבל אני עדיין חושב שרצוי שזה יהיה רוב קולות, כדי להדגיש שזה לא משהו ספורדי של איזשהו רוב מקרי.

מה שחשוב בנושא הזה - ויכול להיות שאפשר להשאיר את הסמכות גם בידי הממשלה, לא הייתי מכניס כאן את העימות הגדול - אבל זה בהחלט דורש הוראה. זה דבר חוקתי. יש לכתוב בחוקה שהכנסת מוסמכת להחליט ברוב רגיל או ברוב מיוחד על הקמת ועדת חקירה ממלכתית.

הנושאים צריכים להיות בתחומי האחריות של הממשלה בפני הכנסת. הניסוח צריך להיות שהכנסת מוסמכת להקים ועדת חקירה ממלכתית בנושאים המצויים בתחום אחריותה של הממשלה כלפי הכנסת.

היו הרבה סכנות שישתמשו בוועדת חקירה כלפי הרשות השופטת או פסק-דין מסוים. זה עלה לבג"ץ אחרי שהממשלה החליטה להקים את הוועדה הדחופה על רצח ארלוזורוב, ובג"ץ לא התערב, ואז עלתה שאלה בבג"ץ, יש על הנושא הזה פסק-דין מזמן המנדט.

היו"ר מיכאל איתן

בהרחבה רחבה, כל דבר הוא בתחום פעילותה של הממשלה .

זאב סגל

לפי החוק היום היתה בעיה, הואיל והחוק לא מגדיר "עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור" - זה סעיף 1 בחוק ועדות חקירה - התעוררה השאלה אם הממשלה יכולה להקים ועדת חקירה ממלכתית שתדון בפסק-דין שלא מוצא חן בעיני הממשלה. זה יכול היה להתעורר בבג"ץ אלון שהוגש ב-1982 נגד הקמת ועדת החקירה בעניין ארלוזורוב. מפסק-הדין הזה אתה יכול להסיק, שלו היה מדובר בהחלטת ממשלה ש על הקמת ועדה בעניין קונקרטי שנוגע לפסק-דין חלוט של הרשות השופטת, בג"ץ היה מתנגד לה.

היו"ר מיכאל איתן

יכול להיות מקרה שיסעיר את הציבור, למשל, שאחד השופטים בבית-המשפט העליון קיבל שוחד במשך שנים, וירצו להקים ועדת חקירה לבדוק את העניין. מה הרגישות הזאת? אם מדובר כאן על "עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית", למה צריך לשנות את זה?

זאב סגל

אם יתברר שיש תופעת שוחד ברשות השופטת, אני לא חושב שאנחנו חלוקים. אבל אם יהיה איזה פסק-דין - למשל כשלא ניתן משפט חוזר לעמוס ברנס, או כשהחליט נשיא בית-המשפט העליון שלא לתת משפט חוזר לאריה דרעי - אני לא משוכנע שאתה היית רוצה שהכנסת או הממשלה תקים ועדת חקירה לבירור הרעיון של משפט חוזר לברנס.

היו"ר מיכאל איתן

הוועדה היא בראשות שופט, יש לך איזון. אף שופט לא ירצה לשבת בראש הוועדה הזאת ולא תהיה ועדה.

זאב סגל

חשוב מאוד שלכנסת יהיה מעמד מקביל ושיהיה לה מעמד כזה שהיא תוכל לעשות בו שימוש.

סיגל קוגוט

אבל זה צריך להיות בחוקה? ומה עמדתך לגבי הכללת הסעיף הקיים היום, בדבר ועדות חקירה פרלמנטריות, בחוקה?

היו"ר מיכאל איתן

לוועדת חקירה פרלמנטרית אין שום סמכות נוספת על פני ועדה קבועה של הכנסת. לא כתוב שהיא יכולה לעשות יותר.

זאב סגל

ב-1951 היתה ועדת חקירה פרלמנטרית, ואחר כך עד 1987 לא היו ועדות חקירה פרלמנטריות. ועדות חקירה אין להן שום סמכות, והמצב הזה נראה לי בעייתי בשעתו. אני חושב שהסמכות של הכנסת להקים ועדת חקירה ממלכתית היא דבר חוקתי ממדרגה ראשונה, ואם רוצים להשאיר ועדות חקירה פרלמנטריות - זה צריך להיות כתוב בחוקה. זה לא נושא שאפשר להשאיר אותו לחוק. אני מציע שבחוק-יסוד: הממשלה ייכנס משפט אחד גם על הנושא הזה, מכיוון שהיכולת להקים ועדת חקירה ממלכתית היא עוצמה חשובה ביותר. לדוגמה, נניח שמחר הממשלה מקימה ועדת חקירה, אני רואה כבר היום עתירה שתגיד שהוועדה לא חוקתית. אם זה יהיה כתוב בחוקה זה יהיה חוקתי.

אברהם בורג

אני מבחין בין ועדת חקירה פרלמנטרית לבין ועדת חקירה ממלכתית. בוועדת חקירה פרלמנטרית נעסוק בישיבה אחרת. לדעתי זה כלי שדי פשט את הרגל והוא עכשיו איזה מינוי למישהו שאין לו ועדה או ועדת משנה, או ענייני כותרות כאלה ואחרות. התחלנו לטפל בזה בוועדת הכנסת אך הקדנציה קוצרה והטיפול לא הסתיים, אבל זה סיפור אחר לגמרי.

היו"ר מיכאל איתן

הכנסת החליטה עכשיו להקים ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא הישגי התלמידים במערכת החינוך. לכאורה זה נהדר, זה נושא שהסעיר את דעת הקהל וכו', אלא שהתברר שהיתה הצעה נגדית של ועדת החינוך, שזה בדיוק בתחום תפקידה, לטפל בעניין באופן ייחודי. ההצעה הזאת של ועדת החינוך לא עברה, אך יושב-ראש הוועדה יקיים בכל זאת דיון במקביל. לכן תדון בנושא ועדת חקירה פרלמנטרית, ווועדת החינוך תטפל בו ממילא.

אברהם בורג

אני מוציא את נושא ועדת החקירה הפרלמנטרית מגדר הדיון הנוכחי, הוא מצריך טיפול אחר. אני עוסק עכשיו בוועדת חקירה ממלכתית. אני מחלק את ועדות החקירה הממלכתיות לכמה סוגים. הראשונה שמעניינת אותנו - וזה חלק מהגדרת התפקיד של הכנסת כגוף מפקח - לצורך העניין היא ועדת החקירה על מלחמת 1973, שלא הממשלה צריכה להקים ועדת חקירה שתחקור את ביצועיה או את אי-ביצועיה, אלא הכנסת, הגוף המפקח על הממשלה היא זאת שצריכה להקים את הוועדה הזאת, כי זה מובהק שזה כמעט נגד או לעומתי. אבל דברים שהם יותר בתחום האפרפר, נגיד גשר המכביה או הבנקים לפני הלאמתם, מה לי כנסת מה לי ממשלה? מישהו צריך להקים את ועדת החקירה הזאת; מישהו שהוא ודאי לא מדי אקזקוטיבה ולא מדי פרלמנט. זה עניין ציבורי לענות בו, ולכן לא משנה מי יוזם, ובלבד שיהיה ברור שזאת לא פרובוקציה. אלה בעיני שני הסוגים המרכזיים.

אני בעד כוח של הפרלמנטר להקים ועדת חקירה, אבל שהיא תהיה מוגדרת; ודאי שבכוח הכנסת להקים ועדת חקירה במסגרת הפיקוח על הממשלה. כל שאר התחומים צריכים הגדרה טובה קצת יותר. כדי להקים צריך להיות הליך בין הממשלה לבין הכנסת - הממשלה מציעה לכנסת, הכנסת מציעה לממשלה וכו', כדי שממשלה לא תקים ועדת חקירה על עצמה.

אריאל בנדור

אני מציע שייקבע בחוקה כך: הכנסת והממשלה, כל אחת מהן לחוד - צריך למצוא ניסוח - רשאית להקים ועדת חקירה על-פי הנוסח הקיים בחוק ועדות החקירה בעניין שהוא בעל חשיבות ציבורית וכן הלאה. ועדת החקירה תהיה בראשות שופט או שופט לשעבר והרכבה ייקבע על-ידי נשיא בית-המשפט העליון. המשפט השני מבטיח את האובייקטיביות של החקירה, וכאן יש חשיבות לניתוק מהפוליטיקה. כך לא מטריד אותי שהממשלה תקים ועדה. הבעיה היא כשהממשלה לא מקימה ועדת חקירה, לא כשהיא כן מקימה ועדת חקירה, או אם יהיה מקרה קיצוני שיקימו ועדת חקירה בעניין שלא ראוי לחקור אותו, פסק-דין ספציפי או משהו כזה. אני בטוח שיימצא לזה פתרון.

סיגל קוגוט

האם אתה רוצה את זה בחוקה כי אתה חושש שבחוק יפגעו בעיקרון השני שדיברת עליו?

אריאל בנדור

למשל, שבחוק יקבעו שהוועדה תמונה על-ידי הממשלה, או שהיושב-ראש יהיה שר. העקרונות הבסיסיים, מה זה ועדת חקירה, ייקבעו בחוקה הנוקשה, וכל שאר הפרטים יכולים להיות בחוק.

אמיר ונג

אני חושב שמה שאמר חבר הכנסת בורג נכון. החשיבות של כתיבת הדברים בחוקה היא במקרים שיש התערבות במשקל שבין הרשויות השונות. לכן זה צריך להיות בחוקה. אני לא חושב שהפרלמנט מוגדר כמבקר של הרשות השופטת, ולכן מלכתחילה נראה לי שיש לנו כאן פתרון אם הפרלמנט יכול להקים ועדת חקירה. אני חושב שלפי הגדרת הרשויות, הפרלמנט לא מוגדר כמבקר של הרשות השופטת.

היו"ר מיכאל איתן

והממשלה?

אמיר ונג

רק בעניינים אדמיניסטרטיביים.

היו"ר מיכאל איתן

גם הממשלה לא מבקרת את הרשות השופטת.

אמיר ונג

לכן הפתרון נמצא בהגדרה הבסיסית של הרשויות - זו עובדה שאי-אפשר להקים ועדת חקירה שתוקפת פסק-דין ספציפי.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אנחנו לא יכולים לכתוב את זה בשום מקום.

אמיר ונג

לא צריך לכתוב את זה, מכיוון שזאת הגדרה בסיסית של חלוקת סמכויות.

יהושע שופמן

אני מציע קודם כול לבדוק אם מקובל לעגן ועדות חקירה בחוקות.

דפנה בן-פורת

ועדות חקירה ממלכתיות - לא מקובל; פרלמנטריות - מקובל. החוקות מדברות על ועדות חקירה, אבל אלה ועדות חקירה פרלמנטריות. בחלק מהחוקות ניתנות סמכויות מיוחדות לוועדות האלה לקבל מידע, לדרוש הופעה של עדים ולקיים הליך של חקירה. חלקן רק קובעות את העיקרון שתוקם ועדה פרלמנטרית.

יהושע שופמן

צריך להיזהר בעניין הזה גם מבחינת הממשלה וגם מבחינת הכנסת מכמה סיבות. אחת, כדי למנוע אינפלציה של ועדות חקירה, וכבר היו כמה ועדות חקירה שספק אם היה צורך בהן. השנייה, כדי למנוע מצב שבו ועדת חקירה ממלכתית עוסקת למשל בנושא שנמצא בחקירה פלילית.

היו"ר מיכאל איתן

מהדיון עולה עכשיו בעיה אחרת לגמרי. צריך לשמור על הזכויות של הכנסת: אם יקימו ועדת חקירה עלולים להוציא עניינים מתחום הכנסת.

יהושע שופמן

אין בעיה של הוצאת עניינים מהכנסת. כאשר יש הוראה בחוקה אנחנו נכנסים לשאלה אם הגבלות שיוטלו על מינוי ועדות חקירה בחוק רגיל, יהיו חוקתיות. אין לי התנגדות עקרונית שיהיה שיתוף של הכנסת בהקמת ועדות חקירה, כמו שיש היום.

היו"ר מיכאל איתן

המצב היום הוא בלתי נסבל. יש לנו כאילו מוסד של ועדת חקירה פרלמנטרית. הוא לא שווה שום דבר, אין לו שום סמכות, יש לו רק כותרת "ועדת חקירה פרלמנטרית". לדעתי הכנסת יכולה לוותר על הסמכות להקים ועדה חקירה פרלמנטרית אם תהיה לה סמכות להקים ועדת חקירה ממלכתית. אפשר לוותר על הסמכות להקים ועדת החקירה הממלכתית אם נמלא בתוכן את ועדת החקירה הפרלמנטרית.

יהושע שופמן

אני מתייחס לשאלה אחת בלבד: האם חיוני שזה יהיה בחוק-יסוד? אי-אפשר להגיד שזה חיוני, עובדה שחוק ועדות חקירה קיים היום ומתוקן מדי פעם.

אריאל בנדור

נכון. הרי גם היועץ המשפטי לממשלה בקושי מעוגן. יש מוסדות, כמו היועץ המשפטי לממשלה וכמו ועדות חקירה, שהפכו מכל מיני סיבות לרשויות חוקתיות במדינת ישראל, וצריך לתת לזה ביטוי גם פה.

היו"ר מיכאל איתן

הגענו למקום שבו יש שתי דעות. לפי דעה אחת יש להכניס לחוקה את העיקרון שעל-פיו תוקם ועדת חקירה ממלכתית ופרטים ייקבעו בחוק. לפי הדעה השנייה הסמכות להקים ועדת חקירה ממלכתית תהיה גם בידי הכנסת וגם בידי הממשלה. כפי שמפורט בחוק ועדות חקירה - להוסיף גם את הכנסת, להעלות את זה לרמת חוקה במשפט שקובע את הסמכות, ופרטים ייקבעו בחוק.

סיגל קוגוט

את ההרכב, הוא דיבר על ההרכב.

היו"ר מיכאל איתן

ההרכב נקבע היום על-ידי נשיא בית-המשפט.

סיגל קוגוט

הוא רוצה שזה יהיה ברמת החוקה. שלא יהיה אפשר לשנות את זה.

היו"ר מיכאל איתן

צריך אולי להוסיף: ההרכב צריך להיקבע על-ידי נשיא בית-המשפט בהתייעצות עם הגורם שמקים את הוועדה.

אתי לבני

למה צריך להשאיר את הקמת ועדות החקירה גם לממשלה וגם לכנסת? אפשר להשאיר זאת רק בידי הכנסת. יכולה להיות המלצת ממשלה לכנסת להקים ועדת חקירה. בשביל מה צריך את שני הגופים האלה? אני חושבת שזה בסמכותה של הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

השאלה נשאלה, נרשום אותה כגרסה שלישית.

סיגל קוגוט

אנחנו רק בסיבוב הראשון, ולכן אני לא אוריד מהנוסח הסופי שלי את ועדות החקירה הפרלמנטריות. בנוסח הסופי של החוקה עדיין אני משאירה את זה כאופציה. אני ראיתי שזה נמצא בכל החוקות. יכול להיות שוועדת חקירה ממלכתית בנוסח שיתקבל תספק אותנו ולא נצטרך את הסעיף על ועדת חקירה פרלמנטרית. לוועדת חקירה ממלכתית יש כלי חקירה טובים הרבה יותר, אבל כרגע, בגלל שיש כמה גרסאות אני משאירה את הסעיף. זו אופציה, תחליטו אחר כך אם מוותרים על הסעיף או לא.

היו"ר מיכאל איתן

הלל סומר ודלית דרור יפתחו את הדיון בנושא בעל חשיבות רבה מאוד בעיני: כל העניינים שקשורים בעבודת הפרלמנט, מידע לפרלמנט - מה צריך להיקבע בחוקה ומה צריך להיקבע בחקיקה?

דלית דרור

ראשית אני אדבר על המצב היום. היום סעיף 21(ב) לחוק-יסוד: הכנסת קובע, ש"בתקנון ניתן לקבוע הוראות בדבר סמכותן של הוועדות לזמן נושא משרה בשירות המדינה, ברשות מקומית, במועצה דתית, בתאגיד שהוקם בחוק או בחברה ממשלתית, ולחייבו למסור מידע שבידו על פעילות הגוף שבו הוא מכהן, זולת אם יש בגילוי משום" - ואלו הסייגים - "פגיעה בחוק, בחובה מקצועית או בחובת אמונים שהוא חב בה". חובה מקצועית וחובת אמונים הם ביטויים די עמומים. בהמשך הסעיף נאמר שהזימון יהיה באמצעות השר או ראש הגוף שמדובר בו או בידיעתו, וזה מקובל גם באנגליה, ושהשר או ראש אותו הגוף יכולים לבוא במקום אותו נושא משרה.

נראה לי ברור שההוראה על אופן הזימון, מי יבוא, יכולה להיות בחוק רגיל, אבל אני רוצה להתמקד בעיקרון שלפיו יש חובה למסור מידע ויש לה סייגים.

לצד האמור בסעיף הזה קובע סעיף 52 בחוק-יסוד: הממשלה הוראה מקבילה שמסדירה את הנושא הזה אחרת. ברור שאם אנחנו רוצים חוקה כמסמך אחד קוהרנטי צריך יהיה לעשות פה סדר. סעיף קטן (א) של סעיף 42 קובע: "הממשלה תמסור לכנסת ולוועדותיה מידע על-פי דרישתן, ותסייע להן במילוי תפקידן". ההוראה ממשיכה וקובעת כי "הוראות מיוחדות ייקבעו בחוק לחיסוי מידע כשהדבר נחוץ להגנה על ביטחון המדינה ויחסי החוץ או קשרי מסחר בין-לאומיים שלה, או להגנה על זכות או חיסיון שבדין". הסייגים פה שונים קצת. שם דובר על פגיעה בחוק, חובה מקצועית וחובת אמונים, ופה מדובר על ביטחון המדינה, יחסי החוץ וקשרי המסחר הבין-לאומיים שלה, וזכות או חיסיון בדין - שזה אולי מקביל למה שבחוק-יסוד: הכנסת נקרא פגיעה בחוק. הבדל נוסף, בחוק-יסוד: הממשלה נאמר שהסייגים צריכים להיקבע בחוק. זאת הזדמנות לעשות סדר בעניין הזה.

גם בחוק-יסוד: הממשלה וגם בחוק-יסוד: הכנסת, מסירת המידע היא לכנסת או לוועדות הכנסת, שהן האורגנים של הכנסת. לא מדובר במסירת מידע לחבר הכנסת היחיד, ועל ההבחנה הזאת עמד השופט שמגר בבג"ץ שהגיש חיים רמון לגילוי דוח קרפ. ההבחנה הזאת קיימת גם במדינות אחרות. למשל, בקנדה אין זכות לחבר הפרלמנט היחיד. החובה למסור מידע היא לפרלמנט ולאורגנים של הפרלמנט. הממשלה צריכה למסור מידע לוועדה במסגרת מילוי תפקידה.

בסעיף 42(ב) לחוק-יסוד: הממשלה מדובר על סמכות המליאה לזמן את ראש הממשלה ולקיים דיון בנוכחותו אם 40 חברי הכנסת דרשו זאת; ובסעיפים קטנים (ג) ו(ד) מדובר על סמכות הכנסת וכל ועדה מוועדותיה לחייב שר להופיע בפניהן ועל סמכות כל ועדה לזמן עובד מדינה או כל מי שייקבע בחוק להתייצב בפניה. זו כפילות לעומת סעיף 21(ב) לחוק-יסוד: הכנסת, ושוב, זה מוגדר קצת אחרת. נאמר שפרטים לעניין ביצוע הסעיף שייקבעו בחוק או בתקנון.

נראה לי שאת הזימון צריך להסדיר בפרק על הכנסת, שהיא לא בהכרח רק מזמנת אנשים מהרשות המבצעת. לעומת זאת, בפרק על הממשלה יש לקבוע חובה למסור מידע לכנסת ולוועדותיה לצורך מילוי תפקידן.

להשלמת התמונה אני אומר מה נמצא בתקנון הכנסת. בסעיף 14(ב) נקבע שוועדה רשאית לדרוש הסברה וידיעות בעניין שנמסר לדיונה או שנכנס לתחום תפקידיה, ושהשר חייב, בעצמו או על-ידי נציגו, למסור את ההסברות או הידיעות המבוקשות. בפרק עבודת הוועדות, בסעיף 106א, נקבע שוועדה רשאית לזמן עובדי מדינה, עובדי חברות ממשלתיות, בעלי תפקידים סטטוטוריים עובדי מועצות דתיות, עובדי רשויות מקומיות, ומי שזומן חייב להתייצב ולמסור את המידע הנוגע לנושא הדיון. נקבעת גם דרך ההזמנה: באמצעות השר ובתיאום עם השר. הסדר מקביל להסדר הזה קיים לגבי עובדי תאגידים וחברות ורשויות מקומיות. זאת הוראה שאיננה הוראה חוקתית, את זה אפשר לראות בתקנון. בתקנון קבועות גם מעין סנקציות על אי-התייצבות.

ההוראה האחרונה בתקנון שאני רוצה להזכיר בהקשר זה היא בפרק השאילתות. שאילתא היא דרך נוספת לבקשת מידע. בסעיף 42 לתקנון נקבעה עילת סירוב של שר להשיב על שאילתא: אם לפי דעתו של השר הנשאל התשובה ברבים יכולה לפגוע בענייני המדינה. זאת עילה כללית מאוד.

הוראה אחרונה: חוק הגנת הפרטיות, פרק ד, עניינו העברת מידע בין גופים ציבוריים. הממשלה וההכנסת הן כמובן גופים ציבוריים, והעברת מידע מהממשלה לכנסת לצורך מילוי תפקידה מותרת גם כשמדובר במידע פרטי. אבל זה רק אם מסירת המידע לא נאסרה בחיקוק או בעקרונות אתיקה מקצועית ובכפוף לכך שלא מדובר במידע שניתן בתנאי שלא יימסר לאחר.

בתוך כל ההוראות אני מציעה לקבוע ברמת החוקה את החובה למסור מידע ולסייע לכנסת ולוועדותיה במילוי תפקידן, ולקבוע שהוראות מפורטות יותר לעניין חובת המסירה, סייגיה והסמכות לקבוע תנאים למסירה ייקבעו בחוק.

בנוגע לתנאים למסירה אני רוצה להבהיר, שאפשר לקבוע בחוק שהמידע יימסר נניח רק לתת-ועדה, או שיימסר רק לאחר קביעת סדרי דיון מיוחדים, לרבות דלתיים סגורות, או שבמקרים מסוימים אפשר יהיה לפתוח לעיון אבל לא להשאיר עותקים, כל מיני אפשרויות פרוצדורליות שייקבעו בחוק, אבל צריך להסמיך בחוקה שדבר כזה יהיה ניתן לקביעה בחוק.

בהצעה של המכון לדמוקרטיה, בחוברת הירוקה, מופיע העיקרון הזה שלוש פעמים; בלי פירוט של הסייגים, אבל שלוש פעמים. אין צורך בכפילות. פעם אחת נאמר בפרק על הכנסת שהממשלה תמסור לכנסת, סעיף נפרד אומר שהממשלה תמסור לוועדות, ואחר כך, בפרק על הממשלה, עוד הפעם אותו סעיף באותו ניסוח. אין טעם בזה.

בהצעה של פרופסור בנדור יש העתקה של הסעיף המרכזי בחוק-יסוד: הממשלה שיש בו עילות. אבל אני רוצה לבקש לא לאמץ את הסעיף הזה, כי אם יש לנו סעיף רק בנוסח שקיים היום בחוק-יסוד: הממשלה, בלי הסעיף המקביל בחוק-יסוד: הכנסת, יוצא שהחובה למסור מידע קיימת גם בהעדר חוק. אבל במצב שיש חוקה וטרם נחקק החוק, וזה חוק שאולי יהיו עליו ויכוחים, אז אין סייגים כי הסייגים צריכים להיקבע בחוק. אני מציעה לקבוע שכל הנושא יוסדר בחוק, גם הסייגים, ולא להשאיר את הנוסח כנוסח בלעדי.

סיגל קוגוט

את ראית את הנוסח שתמי הכינה?

דלית דרור

כן. אני חושבת שצריך לכתוב את העיקרון בפרק על הממשלה.

סיגל קוגוט

בקשר לזימון, האם הכוונה היא רק לגורמים ממשלתיים או לכל אדם? וביחס לגורמים הממשלתיים, מה רמת התיאום עם השר? אלה השאלות שעולות מהנוסח שהיא הכינה.

דלית דרור

צריך לקבוע כמובן את חובת הזימון. אני לא חושבת שזה רק לגבי הרשות המבצעת, אבל צריך לקשור את זה לסעיף שיאמר שיהיה חוק שגם יקבע סייגים, כדי שאותם סייגים מהותיים יחולו גם על נושא משרה שמוזמן.

סיגל קוגוט

אנחנו מציעים גם את זה. אבל השאלה אם בחוקה, ברמה העקרונית, קובעים חובת זימון רק כלפי גופים ממשלתיים וציבוריים, וכן לגבי חובת מסירת מידע. זאת שאלה מרכזית מאוד.

דלית דרור

לפעמים הסייג יבוסס על זכות של אדם שהיא עצמה מעוגנת בחוקה. למשל, בחוקה האמריקנית זכותו של אדם שלא להפליל את עצמו, או הזכות לפרטיות בחוקות אחרות. אבל אז העיגון הוא במסגרת זכויות האדם, ולא כסייג לחובת מסירת מידע.

אברהם בורג

תוסיפי שיש הבדל בין זימון מומחים או עדים לוועדה לענייני ביקורת המדינה לבין הזמנתם לשאר ועדות הכנסת.

הלל סומר

נקודת המוצא שלי היתה המסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שבמידה רבה מקביל לסקירה ומוסיף גם את העניין הזה של ועדת ביקורת המדינה. לצורך הצגת השאלות אני אציג שאלות עם תשובות - בסגנון אמריקני - כדי שתוכלו לבחור תשובות.

כדי להכניס משהו לחוקה, ברמה שאנחנו רוצים להכניס את זה לחוקה ומתאים מהותית למקם אותו בחוקה - ואנחנו מדברים על חוקה נוקשה, ולכן אנחנו מדברים על הסדרים שאנחנו, ברמת בטיחות מסוימת, נגיע למצב שאנחנו לא נרצה לשנות את הפרטים שלהם לעתים קרובות. כששתי הפריזמות האלה לנגד עיני אני רוצה לעשות סדר בשאלות שאנחנו צריכים לשאול כשאנחנו מדברים על מידע.

השאלה הראשונה היא: מי זכאי לבקש את המידע? שלוש תשובות אפשריות: הכנסת, ועדות הכנסת, חבר הכנסת היחיד. ההמלצה שלי היא להשאיר את הזכאות לבקש מידע ברמת הכנסת וועדותיה. יש לי תוספת אחת, שאף על פי שהיא לא ברמת החוקה, אני רוצה לומר אותה לפרוטוקול: אני חושב שצריך לחזק מאוד את מעמדו של חבר הכנסת היחיד בחוק חופש המידע, לא בחוקה. לחזק את מעמדו בחוק חופש המידע זה לתת לו פטור מאגרה. לא צריך תיקון חוק בשביל זה, צריך רק ששר המשפטים יורה - יש לו סמכות לכך - לקצר מאוד את לוח הזמנים, לבטל חלק מהעילות כלפי חבר הכנסת, ולחשוב - ואני פותח את הדיון הזה - על מנגנון יישוב העימות. בדרך כלל, כשאזרח רגיל לא מקבל תשובה הוא הולך לעתירה מינהלית. האם נכון יהיה שגם כשחבר הכנסת לא מקבל מידע שנחוץ לו לצורכי תפקידו הוא יגיש עתירה מינהלית לבית-המשפט המחוזי? אני מעלה את זה כשאלה. בחבר הכנסת היחיד הייתי מציע לטפל בחוק חופש המידע ולא בחוקה.

תשובתי על השאלה מי זכאי היא הכנסת וועדותיה. לרגע אני מניח בצד את הנושא של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, כי לדעתי מרכז המחקר והמידע צריך להיות שלוח. מרכז המחקר והמידע פועל לפעמים לפי בקשת חבר כנסת יחיד ולפעמים לפי בקשת ועדה, ונדמה לי שמעמדו של מרכז המחקר והמידע הוא כידו הארוכה של מי ששלח אותו באותו עניין. כלומר, אתה לא יכול לתת למרכז המחקר והמידע עמדה טובה מזו שיש לחבר הכנסת שביקש ממנו את התסקיר.

השאלה השנייה, אחרי מי זכאי, היא: ממי זכאים לבקש את המידע? כאן יש הבדלים מסוימים בין ההוראות הקיימות, וגם לגבי ההצעות. בקצה האחד: ממי זכאים לבקש את המידע? השאלה מבחינתי מפוצלת: מאילו סוגי גופים אתה רשאי לבקש את המידע וממי בתוך הגוף אתה רשאי לבקש את המידע. יש כאן הבדל גדול מאוד.

ניקח דוגמה תיאורטית. נניח שיושב-ראש ועדת החוקה מתעניין בשאלה אם יש האזנות סתר לחברי הכנסת במשכן הכנסת. השאלה הזאת יכולה להישאל. בקשת המידע ודרישה להופעה הן שני דברים נפרדים - ישאל השר הממונה את ראש אגף החקירות במשטרה, או את המפכ"ל. אני יודע שבסופו של דבר ראש אגף החקירות יענה, אבל תיאורטית או לא תיאורטית, לכאורה אפשר היה לשאול את השאלה הזאת, ולפי תקנון הכנסת אפשר, גם עובד ב"בזק". בהנחה ש"בזק" מעורבת בביצוע ההאזנות האלה בפועל, ו"בזק" היא חברה ממשלתית, וחברה ממשלתית מופיעה בקרב הגופים שעל-פי תקנון הכנסת אפשר לזמן עובד שלהם, בעניין הזה אפשר שאול את השאלה הזאת גם את "בזק".

לכן השאלה היא שאלה כפולה. ראשית, מאילו סוגי גופים? על צד אחד של הסקלה בוודאי מהמדינה, מהממשלה, בוודאי מכל המשרדים הממשלתיים. אנחנו מתחילים לנוע, ואז יש לנו בכל מיני מקומות הגדרות שאנחנו מכירים של גוף מבוקר, בחוק התקציב ודברים מהסוג הזה; בחוק חופש המידע יש לנו הגדרה קצת אחרת לגוף ציבורי. אבל, צריך לבחור בדיוק ממי.

ואז אנחנו מגיעים לשאלה: האם אנחנו גם נחייב כל אדם למסור מידע לכנסת? שאלת "כל אדם" בעיני היא שאלה נפרדת, מכיוון שהיא איננה קשורה בפיקוח של הכנסת על פעולות הממשלה. היא בעייתית מאוד. השאלה היא אם אתה יכול להזמין כל אדם שאין לו שום זיקה לשלטון. נניח שאתה רוצה לעשות חקירה בעלת גוון פיקוחי או פוליטי על טענת שחיתות של ראש הממשלה או בניו. אתה יכול להזמין את בניו, אתה יכול להזמין את דודי אפל - אני מדבר על מקרים מהעיתונים, אני מביא את זה לדוגמה, כדי לסבר את האוזן.

אני חשבתי על הפרק הזה כחלק מהאמצעים שבהם הכנסת מפקחת על פעולות הממשלה, ואפשר להרחיב את זה לאחת מההגדרות של גופים שחייבים למסור מידע על-פי חוק חופש המידע, וזאת הגדרה רחבה מאוד, או להגדרה של גופים שקשורים באיזושהי צורה במינהל. ההגדרות בחוק התקציב מורכבות מאוד לצורך הזה, אבל כן הייתי מרחיב.

שאלה נוספת היא: ממי בגוף? בעניין הזה יש לדעתי תקלה מסוימת בחקיקה הקיימת. החקיקה הקיימת מאפשרת לשר להחליט: אני עונה. הכנסת לא יכולה לרדת בתוך מוטת השליטה שלו לאיש שמבצע את הפעולה שלגביה היא ביקשה את המידע. לדעתי, זה בעייתי. הוזכר קודם הממונה על המחוז במשרד הפנים, שזה תפקיד רב-עוצמה, ואני חושב שלכנסת צריכה להיות אפשרות לבקש מידע מהממונה על המחוז במשרד הפנים, בלי ששר הפנים יגיד שהוא לא רוצה שהממונה על המחוז ייתן את המידע הזה.

אני חושב לגבי מה שאמרה קודם חברת הכנסת לבני, שהיא באה למשרד הפנים ונתקלת שם בדרגים שונים ומשונים ובפעולות שונות ומשונות - צריך להיות לכנסת הכוח להזמין את העובדים בדרגים האלה לכנסת.

סיגל קוגוט

הוועדה לא תמיד יודעת מי האדם המומחה באותו הגוף.

אברהם בורג

או שאתה מזמין את השר והוא מביא את מי שהוא רוצה; או שאתה שם עין על עובד מסוים, אתה מזמין אותו, ובתור הגנה - אתה לא פוחד מהשר במשרד - שיביא את השר אתו.

הלל סומר

השר יכול לבוא אם הוא רוצה, אבל לדעתי צריכה להיות לכנסת סמכות לגבי עובדים בכירים, כמו ממונים על מחוז במשרד הפנים, עובדים שהם ברמת הפוליסי, צריכה להיות לה אפשרות לזמן אותם; להגיד: אותו אנחנו רוצים כאן, אתו אנחנו רוצים לדבר.

היו"ר מיכאל איתן

העניין הזה עלה עכשיו בוועדת החוץ והביטחון. זה היה מוקד הוויכוח כשהוועדה ביקשה לדבר עם ראש אמ"ן, או עם הרמטכ"ל, ושר הביטחון אמר: לא, אני אבוא. השאלה אם יש סמכות לוועדה להזמין עובד כאשר השר אומר: לא, אני אבוא, והוועדה אומרת: אנחנו מוכנים שאתה תבוא, אבל אנחנו רוצים שיבוא גם העובד. הוא אומר: לא, רק אני אבוא והוא לא יבוא.

הלל סומר

על-פי המצב המשפטי הקיים השר יכול לעשות את זה.

הנושא הבא הוא: לְמה זכאים? דיברנו על: ממי, דיברנו על: מי זכאי, הנושא הבא הוא לְמה זכאים. וכאן האפשרויות הן: מידע או הופעה, או מידע והופעה. אלה שני דברים שאפשר לחשוב עליהם בנפרד. האם הכנסת זכאית שאדם יופיע בפניה? והאם הכנסת זכאית שהוא ימסור לה מידע? זה לא בהכרח אותו דבר. בארצות-הברית שולחים מקבילה לעשות את הריאיון של אותו פקיד. זה לא חייב להיות בוועדה דווקא, זה סוג של חיקור. בשנים האחרונות, בארצות-הברית זה הכלי המרכזי של הקונגרס לביצוע תחקורים.

אברהם בורג

אם לוועדת הפנים יש בעיות עם "אגד ערים לכבאות", במקום שיזמינו את כל העולם ואשתו, שולחים מישהו שמוסמך בהגדרות כאלה ואחרות עם x שאלות שהוועדה רוצה לדעת את התשובות עליהן, ולאחר הבדיקה הוא נותן את חוות הדעת שלו.

הלל סומר

הדינמיקה היא שיזמינו שמונה אנשים, יהיו שמונה נושאים על סדר היום, כל אחד ידבר בדיוק שתי דקות, ובסופו של דבר לא שאלו את השאלות שרצו לשאול. התהליך הזה הוא תהליך אחר. אני מציע לכם להסתכל על הנושא של stuff the positions, כי זה כלי שמתחילת שנות ה-90 השימוש בו הולך וגובר בארצות-הברית. אני מסכים עם יהושע שיפה עשו הבריטים כשקבעו בדבר המלך במועצה שלא כל דבר יחול, אלא בהתאמה עם תנאי ארץ-ישראל ותושביה. אנחנו לא היינו רוצים שהאפשרות הזאת תהפוך לכלי ניגוח פוליטי. אני מציג לפניכם את התמונה המלאה, ואני חושב שזה כלי שיש בו עניין.

היו"ר מיכאל איתן

אבל הכלי הזה לא צריך להיות בחוקה.

הלל סומר

אני נותן לכם את כל האפשרויות, תבחרו.

עניין נוסף הוא כמובן המגבלות, והשאלה היא אם המגבלות צריכות להיות בחוקה או לא.

אברהם בורג

אני עוד בְמה. בחוק חופש המידע יש מגבלות: אתה לא יכול להעביד את המערכת עד בלי די כדי להביא כל מיני מידעים.

הלל סומר

ברור שצריכות להיות מגבלות. היום חלקן נמצאות בחקיקה והניסוח שלהן לא כל כך מוצלח, המונחים עמומים. בחוק חופש המידע עשו עבודה מקיפה על כל סוגי האינטרסים של בקשות למידע שאפשר למנוע את מסירתו. לא כל מה שנכתב שם מתאים למערכת היחסים הזאת, אבל אפשר ללמוד הרבה מהחוק הזה.

השאלה היא, ואני חוזר לשאלה שהדריכה אותי בהתחלה, האם זה צריך להיות בחוקה? ומכיוון שגם בשעתיים הראשונות של דיוננו היום למדנו שלא נפתור את כל בעיות העולם במכה אחת, אני כן ממליץ כאן על אמירה: פרטים ומגבלות ייקבעו בחוק - ולצמצם את מה שיופיע בחוקה. אני מציע כן לקבוע את העיקרון.

העניין האחרון, ואני לא בטוח שנציגי משרד המשפטים יאהבו את מה שיש לי לומר גם לגביו, הוא מנגנון ההכרעה. קודם אמר עו"ד שופמן שהנה הם הסתדרו - זה רצה ראש אמ"ן, אז הם הסתדרו ביניהם. השאלה היא מה ה-default. כלומר, מה ברירת המחדל כשהרשות המבצעת אומרת לא. היום המנגנון היחיד להכרעות כשלא מגיעים להסכמה הוא בג"ץ. כנראה הכנסת או ועדה מוועדותיה תצטרך להגיש בג"ץ. זה מנגנון יישוב לא טוב. אני מציע לחפש מין מנגנון יישוב פרלמנטרי, או מנגנון פריטטי, בין הרשות המבצעת לכנסת, כשמתבקש משהו והממשלה מבקשת שלא למסור אותו. לפי השיטה שאני מציע, הממשלה צריכה ליזום בקשה שלא למסור את המידע ולנמק אותה, וזה כבר יוצר לה בעיה ציבורית, מכיוון שהיא צריכה לבוא ולהגיד שיש מידע שאנחנו לא רוצים לתת לכנסת ולהסביר את זה.

מיקי שאל על האזנות סתר לחברי הכנסת - הממשלה חייבת למסור את המידע בתוך x זמן, אלא אם כן הממשלה פונה ואומרת: אנחנו מבקשים לפטור אותנו מלמסור את המידע מטעם x, שנמצא ברשימת הטעמים בחוק הכנסת.

אברהם בורג

תשקול לרגע גישה אבסולוטית שאומרת שכל מידע צריך להגיע לכנסת תמיד, אבל לא כולו חייב להיות גלוי. אני חושש מאוד ממצב של אפשרות להבריח מידע. אז תגיד לי שתהיה ועדה מיוחדת שרק ראשי ממשלות לשעבר המכהנים בכנסת ישבו שם, וגם יש להם שבועת הרופאים שם.

הלל סומר

אני מבין מאיפה אתה בא, ואני מתקרב אליך מאוד - אתה בא מהמצב הקיים. המצב הקיים הוא, שמה שהרשות המבצעת לא רוצה להגיד היא לא תגיד. לא בכל התחומים, אבל בתחומים מסוימים שבהם הרשות המבצעת רוצה לא לתת תשובה היא לא נותנת תשובה. אני מציע להתקרב מאוד למה שאתה מציע מבחינה נורמטיבית. וכן, מה יהיה בחוקה ומה לא יהיה בחוקה - היום אנחנו במצב אבסורדי בתחום הזה.

היו"ר מיכאל איתן

השאלה הזאת מעניינת אותי דווקא מבחינה פרלמנטרית. נניח לרגע שבמסגרת עסקאות שעושות חברות ממשלתיות יש צורך עסקי לשלם תשלומים שונים שלא יהיו מוזכרים. בא נציג החברה הזאת ואומר שבלי התשלומים האלה אנחנו לא יכולים לשחק, כולם נוהגים כך. יושבת הממשלה ואומרת: אין ברירה, אנחנו עושים את זה. האם דבר כזה הוא לגיטימי בכלל? לעשות פעולה כזאת, שלא מתוקצבת בספרי המדינה, שמחביאים אותה? יש מוסד ששמו המפקח על הבנקים, והוא לא נתון לשום ביקורת פרלמנטרית בכלל, אי-אפשר לשאול אותו כלום. לגבי הנושא הראשון, האם מידע כזה צריך להגיע לכנסת? האם הכנסת זכאית לקבלו? האם טוב שהוא יגיע? המפקח על הבנקים הוא דוגמה שנייה. האם זה טוב או רע? זה מידע רגיש מאוד ומי מפקח על זה.

הלל סומר

זה נושא מרכזי מאוד, אבל אני חושב שאתם תרצו שההגדרה המדויקת של מידע ושל הסיבות המסוימות תהיה דינמית. זה לא יהיה דבר שתרצה לקבע אותו בחוקה באופן שלנצח לא תוכל לעשות בו שינויים. לעומת זאת, אם תקבע מנגנון הכרעה - ואני לא מכיר דבר כזה בחוקות, וחיפשתי קצת גם במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת. אבל אם נצליח לחשוב על מנגנון הכרעה, מנגנון שבו מיישבים את הוויכוח בעניין הזה, יהיה לך הרבה יותר קל להחליט.

אברהם בורג

השאלה העקרונית היא: האם הכול גלוי חוץ ממה שנסתר? או שהכול נסתר חוץ ממה שגלוי?

סיגל קוגוט

ברור שהדבר הראשון. אף אחד לא חולק על זה פה.

אברהם בורג

אחרי שקבענו את המחיר בואו נדבר על העיקרון. העיקרון הוא שאתם צריכים לתת לנו הכול, ואם אתם לא רוצים, פונים למנגנון שהציע הלל ובו נטל השלילה עליכם.

יהושע שופמן

ודאי שאנחנו צריכים להסביר את הסירוב. ודאי שנטל ההסבר על הממשלה.

הלל סומר

השאלה המרכזית בעיני היתה מה בחוקה ומה לא בחוקה היום המצב אבסורדי. חלק מההוראות הן בתקנון הכנסת, וזה ממש לא המקום שלהן, וחלק מההוראות נמצאות בחוקי-יסוד עם סתירות ביניהן. המקום הנכון לדעתי הוא בחוק-יסוד, והפרטים בחוק. בתקנון לא צריך להיות שום דבר. אין סיבה שהעניין הזה יהיה בתקנון הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

מה הצעת הנוסח שלך לחוקה?

הלל סומר

ראיתי עכשיו את הנוסח הזה שהונח הבוקר, אני מוכן להציע נוסח.

אברהם בורג

סעיף מוצע: הכנסת וכל ועדה מוועדותיה רשאית לחייב שר או ממונה להתייצב ולמסור מידע.

הלל סומר

אני הייתי עושה את זה טיפה אחרת. אני אעביר לכם הצעה.

סיגל קוגוט

אנחנו נעביר לכם נוסח של כל הפרק, ואני מבקשת לקבל הערות לנוכח כל הדיונים שהיו עד עכשיו בפרק הכנסת, לרבות בסעיף הזה.

יצחק קליין

אני אסביר בקצרה מה נהוג בארצות-הברית. שם, עקרונית, כל מידע עומד לרשות הרשות המחוקקת. יש נושאים שאתה לא רוצה לדון בהם בכלל, למשל לוח ההתנקשויות של המוסד בחודש האחרון. ביקשנו מידע על כך, והם אומרים שהם לא רוצים לתת. בארצות-הברית קבעו מנגנונים חשאיים, שבהם כל המידע, כולל מידע חשאי, עובר במסגרות חשאיות.

אריאל בנדור

אני חושב שצריך לשקול גם הסדר חוקתי להגנה על זכותו של חבר כנסת יחיד לקבל מידע, משתי סיבות. קודם כול, הזכות לקבל מידע חשובה במיוחד ככלי עבודה של האופוזיציה. מטבע הדברים, הכנסת או הוועדות, הרוב בהן הם אנשי הקואליציה, ולכן יש בעיה. צריך להפנים שחבר הכנסת הוא אדם חשוב, הוא רשות חשובה במדינת ישראל. הוא כמו שר ברשות המבצעת, הוא לא אצבע מתוך הרשות המחוקקת שאינה יכולה לפעול לבד. זאת רשות. כמובן, צריך להיזהר ולתת זאת בסייגים הראויים. אך לא כל אזרח במדינת ישראל הוא רשות. חבר הכנסת הוא אורגן חשוב של מדינת ישראל, וכאמור יש גם החשיבות המיוחדת של הצורך לדאוג לכך שהאופוזיציה כאופוזיציה תוכל לקבל מידע ושלא תיחסם על-ידי הרוב שניתן להשיג בכנסת. לכן צריך לדעתי לחשוב בזהירות גם על הגנה חוקתית, וכאן ההגנה בחוקה חשובה יותר מההגנה על הכנסת. בשביל זה צריך חוקה, בשביל להגן על חבר כנסת יחיד ולהגן על מיעוט בכנסת.

דלית דרור

בארצות-הברית יש הרבה מאוד סייגים על קבלת מידע. יש חיסיון על-פי חוק, יש סייג על מידע מחקירות, ואפילו יש קטגוריה שנקראת: עניינים פנימיים של הממשל ודיונים פנימיים ופרטיות. יש שורה ארוכה של חסיונות שגובשו בעיקרו של דבר בפסיקה. לכן התמונה שהוצגה פה, שלפיה חייבים לתת שם כל מידע, אינה מדויקת. זה לא נכון.

היו"ר מיכאל איתן

הכלל הוא כל מידע, המגבלות מופיעות בחוק. את מציינת מגבלות על הכלל המרכזי.

דלית דרור

ודאי, אין מחלוקת.

היו"ר מיכאל איתן

אני אסכם את מה שעשינו היום. דיברנו על אישור המינויים בכנסת. הנושא הוזכר באפשרות אחת, הוא לא זכה כאן לתמיכה מרבית, אבל הוא הוזכר, ולכן כדאי שנשאיר אותו בטיוטות שאנחנו מכינים על אישור מינויים. העניין עלה גם בהקשר של הרשות המבצעת, ולזה נגיע בהמשך - קביעת אפשרות של מינויים על בסיס אישי, מינויים אישיים, בחוקה. דובר על כך שאנחנו גם נבדוק מה ניתן לעשות בקשר לחקיקה בתחום הזה. הרוב צריך להיות בחקיקה. בנושא ועדות חקירה השארנו שלוש אופציות.

סיגל קוגוט

ועדת חקירה ממלכתית עם עקרונות הבסיס של ההרכב שלה. אני משאירה כאופציה ב' את הנושא של ועדת חקירה פרלמנטרית עם הסמכה לסמכויות; ותת-אופציה, שמי שממנה ועדת חקירה ממלכתית תהיה הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

לגבי קבלת מידע, גם כאן יש לנו דברים ברורים: לכנסת תהיה זכות לקבל מידע, והדבר הזה ייקבע בחוקה והפרטים ייקבעו בחוק, לרבות המגבלות. תיקבע גם זכות חבר הכנסת לקבל מידע. אלה ההצעות שלנו לחוקה.

המסגרת, אפשר לנסח אותה עם אופציות, היא לא מסובכת, יהיו כמה משפטים.

סיגל קוגוט

השאלה אם ברמת החוקה אתם רואים, ואני שואלת את הלל או את בנדור, הבדל בין חבר הכנסת היחיד - - -

אריאל בנדור

צריך סעיף אחד לכנסת וסעיף שני לחבר הכנסת.

סיגל קוגוט

אבל מה ההבדל בין הסעיפים האלה?

אריאל בנדור

ברמת החוקה לא צריך. צריך להיות לכנסת ולחברי הכנסת זכות למידע, סייגים ופרטים ייקבעו בחוק.

הלל סומר

אני לא חושב שצריך להגדיר בחוקה את מעמדו של חבר הכנסת. אני בעד לתת לו הרבה מאוד דברים בחוק.

אברהם בורג

אני מציע להשאיר ב"צריך עיון" עקרוני מה זההכנסת, כי הנושא הזה יעלה עוד כמה וכמה פעמים. האם הכנסת היא המליאה, האם הכנסת היא הוועדות?

סיגל קוגוט

בדרך כלל היא המליאה.

אברהם בורג

זה בדרך כלל, אבל יש כאן סוגיה: מה זה. אני מציע שלפני שנחליט להכניס את ראשנו בין שני הרים גדולים, נחליט מה זה הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שיכול להיות כתוב: הכנסת, ועדותיה וחברי הכנסת זכאים לקבל.

המשפט האחרון שרציתי לומר הוא, שסוגיית המידע חשובה לא פחות מסוגיית המינויים. בנושא המינויים ביקשנו להקים ועדת משנה שתביא לפנינו המלצות לחקיקה.

סיגל קוגוט

זה לא בסמכותה של ועדת החוקה להציע תיקונים בחוק שירות המדינה (מינויים). חבר הכנסת היחיד, אתה, כל אחד אחר, יכול להציע תיקונים. אבל אנחנו כאן לא עוסקים בחוק שירות המדינה כסמכות אינהרנטית של ועדת החוקה לדלג על קריאה ראשונה. בתקנון הכנסת כתוב בבירור מתי מדלגים על קריאה טרומית בהצעת חוק מטעם חברי הכנסת, וחוק שירות המדינה אינו כתוב שם. אנחנו יכולים לטפל בזה, אבל לא בדילוג על קריאה טרומית.

אברהם בורג

כשייגמר הדיון בחוקה יתברר שיש לחוקק חוקים שנוגעים לוועדות אחרות, ובמסגרת ההסכמה יצטרכו לארגן את זה.

סיגל קוגוט

הרבה מאוד חוקים יתוקנו בעקבות החוקה.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו נגיש בקשה לוועדת הכנסת. הרי כל הסמכות הזאת לדלג על קריאה טרומית מקורה בהערה לסעיף 134 בתקנון הכנסת. זה לא כתוב בתקנון.

סיגל קוגוט

זה משהו אחר. אתה יכול לפנות לוועדת הכנסת כדי להסדיר את המקרים שבהם ועדה של הכנסת יכולה לדלג.

אברהם בורג

תקים ועדת משנה לענייני החוקים האחרים, תעמיד בראשה את רוני בר-און, שהוא במקרה גם יושב-ראש ועדת הכנסת, והוא יחשוב על הניתוב ועל הדרך לעשות את זה.

סיגל קוגוט

יש לנו הרבה חוקים כאלה. גם חוק העונשין, נדון אצלנו, אז מה, נציע עבירות ונדלג על קריאה טרומית?

היו"ר מיכאל איתן

למה אנחנו לא יכולים?

סיגל קוגוט

בגלל שיש הסדר שלפיו הצעת חוק ביוזמת הממשלה באה לקריאה ראשונה, ולהצעת חוק מטעם חברי הכנסת יש ארבע קריאות; ומטעם ועדה מותר להציע הצעות בנושאים ספציפיים בלבד - בחירות, חברי הכנסת, חוקי-יסוד, אלה הדברים שוועדות הכנסת רשאיות להציע בהם. "הצעת חוק מטעם ועדה מוועדות הכנסת - ועדה מוועדות הכנסת רשאית ליזום חוקים בנושאים הבאים: חוקי-יסוד וחוקים על הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת או מבקר המדינה." אלה הנושאים.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו מסכמים כך לגבי העניין המידע: הלל ודלית, אם אפשר לקבל תסקיר קצר איך אנחנו יכולים לארגן בחקיקה, לא בחוקה, את כל הנושא של המידע בצורה מסודרת יותר. תודה רבה לכולם.

הישיבה ננעלה בשעה 13:15.