מעגן בחוקה הוראות הכלולות היום במגוון מקורות נורמטיביים ובהם חוק-יסוד: משק המדינה, פקודת סדרי שלטון ומשפט, התש"ח-1948, חוק המעבר, התש"ט-1949, חוק העונשין, התשל"ז-1977 ותקנון הכנסת. אופיין החוקתי של הוראות אלה, וחשיבותן בקביעת "כללי המשחק" של הממשל מחייבים קביעתן בחוקה. יובהר כי בצד פרק החקיקה בחוקה, יחוקק גם חוק הליכי חקיקה אשר ישלים את פרטי ההסדרים הנוגעים לנושא זה.

במהלך השנים הונחו על שולחן הכנסת הצעות אחדות לחוק-יסוד: החקיקה אשר לא הבשילו לכדי חוק. הנוסח המרכזי שאליו התייחסה הוועדה בדיוניה הוא הנוסח שהכינה ועדה ממשלתית בראשות עו"ד פרופ' יעקב נאמן , עליה הוטל לבחון דרכים להשלמת חוקי היסוד. יודגש כי הצעת נאמן היא לחוק יסוד בנושא החקיקה ועדת נאמן, נוסח הצעת חוק-יסוד: החקיקה ואילו ההצעה שכאן נוגעת כמובן לפרק חקיקה במסגרת חוקה שלמה. הסדרת הליך החקיקה בחוקות

בית המשפט האירופי לצדק, בית המשפט האירופי לזכויות אדם והחקיקה המדינתית הוראה דומה לזו מוצעת בסעיף הראשון בפרק הכנסת. לכאורה אין הכרח לכלול אותה בשני המקומות אך נדמה כי בפרק החקיקה יש מקום להזכיר את מקור הסמכות למעשה החקיקה כולו. יש להבטיח כי הכפילות אינה מקור לבלבול.

לדיון – האם ראוי לכלול הוראה בדבר עליונות החוקה (על מעשי השלטון בכלל) גם בפרק עקרונות היסוד? שכן ציון העליונות הוא בעל ערך הצהרתי וחוקתי מרכזי. ר' גם סעיף בדבר כפיפות אמנות לחוקה בפרק אמנות.

פניה של הפרלמנט או הממשלה אל בית המשפט לחוקה בשאלות חוקתיות :

הפניית שאלה בדבר חוקיותו של חוק מערכאות נמוכות לבית המשפט העליון

לעניין ההבדל בין המושגים "חקיקת משנה" ו"תקנה" ר' בהערות לסעיף חקיקת משנה בפרק זה.

לדיון – ההסמכה לקבוע הגבלות על הגשת הצעות חוק (הכלולה בסיפה של גרסה א' ושל סעיף קטן (א)(2) בגרסה ב') דרושה כדי שניתן יהיה לקבוע בחוק ובתקנון הגבלות פרוצדורליות על הצעות חוק, כגון מכסה, והגבלות מהותיות כגון הגבלת הנושאים שבהם ועדות מוסמכות ליזום הצעות חוק. ר' למשל ההגבלה המהותית הקבועה בסעיף 134(ג) בתקנון הכנסת, האוסר על יושב ראש הכנסת וסגניו לאשר הצעת חוק שהיא גזענית במהותה או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי. בדיון בוועדה נשמעה עמדה כי אין להגביל הצעות חוק על פי תוכנן, שכן מוטב לדון בהצעות פסולות (גזעניות וכו') ולהתנגד להן, מלהדחיקן.

ואולם אם הכנסת תוסמך להגביל הגשה של הצעות חוק הרי שיש לדון באפשרות כי החוקה תסייג כוח זה, וזאת כדי למנוע התנכלות למיעוט פוליטי.

לדיון – גרסאות א' וב' נבדלות בכך שגרסה ב' מפרטת את הנושאים לגביהם מוסמכת ועדה של הכנסת להגיש הצעת החוק לקריאה ראשונה.

היום, מכוח החלטה של ועדת הכנסת (מיום 24.11.1980 שזכתה לחיזוק בבג"ץ 410/91 בלום נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מו(2) 201), מוסמכת ועדה ליזום הצעות חוק בעניינים אלה: הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת ומבקר המדינה. מוצע לכלול נושאים נוספים שלגביהם יש לכנסת זיקה מיוחדת. כמו כן מוצע כי ועדה הדנה בהצעה לתיקון החוקה תוכל ליזום הצעת חוק משלימה הכרוכה בתיקון. לפי גרסה א' אין הכרח לקבוע בחוק הגבלות על הנושאים שיגישו ועדות הכנסת. עם זאת מוצע כי רשימת הנושאים תפורט בחוק הליכי חקיקה או בתקנון הכנסת.

גרסה ג' בסעיף קטן ב' וגרסה ד' בסעיף קטן ג' חילופיות זו לזו. ביסוד האבחנה ביניהן עומדת השאלה אם יש להסדיר בחוקה את מעמד הדיון המוקדם בהצעת חוק של חבר הכנסת ("קריאה טרומית").

מוצע להעדיף את גרסה ג' אשר מציעה הסדרה תמציתית המחייבת רק כי להצעת חוק של חבר הכנסת ייקבע הליך שונה טרם פרסומה ברשומות. הכנסת תהיה רשאית, לפי גרסה זו, לקבוע את פרטי ההליך. גרסה ד' מעגנת את ההסדר הנוהג היום – קובעת במפורש כי הצעת חוק של חבר הכנסת תבוא לדיון מוקדם במליאה טרם הבאתה לדיון בוועדה.

יודגש, כי לפי ההליך הקבוע בתקנון הכנסת, נעשה אישור של הצעת חוק של חבר הכנסת לקראת קריאה ראשונה בוועדה, זולת מקרה שבו ממליצה הוועדה למליאה שלא לאשר את ההצעה והמליאה רשאית לדחות המלצה זו (ר' סעיפים 137, 139 בתקנון הכנסת). במקרה כזה הפרסום ברשומות נעשה לפי הנוסח המקורי של ההצעה מבלי שאושרה בידי הוועדה. מטעם זה הנוסח בגרסה ג' מדבר על אישור במליאה או בוועדה וגרסה ד' מפרטת שלבים אלה.

סעיפים 9(א) ו-9(ג) בהצעת נאמן אוחדו. סעיף 9(ב) שולב בסעיף 3 בפרק זה.

הליך החקיקה מוסדר כיום בתקנון הכנסת. סעיף 114 בתקנון קובע כי הדיון בהצעת חוק יערך בשלוש קריאות (ההליך משתקף גם בהוראות מסוימות בחוקי יסוד המחייבים רוב מיוחד ובדרך אגב מתייחסים לשלוש קריאות. ר' למשל סעיף 46 בחוק-יסוד: הכנסת).

ביקורת שיפוטית על הליך חקיקה

לדיון – קוורום: הנוסח המוצע אינו מתייחס לאפשרות כי דיון או הצבעה באחד משלבי החקיקה ייעשו בידי מספר מסוים של חברי הכנסת – דרישת קוורום, זולת כשהדבר נגזר מהדרישה לרוב קולות מיוחד. בהתאם, מוצע בפרק הכנסת כי המחוקק יוסמך לקבוע דרישת קוורום (ובלבד שלא יידרשו יותר מ-61) למעט בהליכי חקיקה ותיקון החוקה (ור' הטעמים המפורטים שם). יש להכריע לגופם של דברים באשר לדרישת הקוורום בחקיקה, ובוועדה נשמעו טיעונים תומכים ושוללים, אך מכל מקום כיוון שמנין ורוב הם חלק מכללי המשחק הבסיסיים של הליכי החקיקה, נדמה שראוי שאלה לא יהיו נתונים לשינוי תכוף בחוק רגיל. שתיקת החוקה בסעיף זה משמעה כי המחוקק לא יהיה מוסמך להוסיף דרישות של מנין ורוב לגבי הליך החקיקה במליאת הכנסת.

לגבי אותם מקרים בהם מחייבת החוקה כי חוק יתקבל ברוב מיוחד מוצע בסעיף קטן (ב) כי הרוב האמור יידרש בכל אחת משלוש הקריאות במליאת הכנסת (ומכאן שלא יידרש בדיון המוקדם בהצעת חוק של חבר הכנסת; והשוו סעיף 46 בחוק-יסוד: הכנסת וסעיף 44 בחוק-יסוד: הממשלה).

כך הדבר בחוק-יסוד: משק המדינה (חקיקה הצריכה תקציב, סעיף 3ג) אולם אין הדין ברור באשר לקריאות שבהן נדרש הרוב הנזכר בסעיפים 9א(א) ו-34 בחוק-יסוד: הכנסת (ר' חוות דעתו של היועץ המשפטי לכנסת מיום 30.10.2000 – הרוב דרוש רק בקריאה השלישית).

לדיון – רוב מיוחד לקבלת חוקים מסוימים בעלי חשיבות: בדיוני הוועדה נדחתה ההצעה כי ניתן יהיה לקבוע בחוק רגיל דרישה לרוב מיוחד בהליך החקיקה (כיום חוק רגיל אחד בלבד קובע כי שינויו יהיה ברוב מיוחד, ר' חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסים, התשמ"ד-1984 ובפסיקה מחלוקת באשר לסמכות הכבילה העצמית של הכנסת, ר' למשל דעות השופטים ברק וחשין בע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221). לפי הכלל המוצע כאן הרוב הדרוש לקבלת חוק יהיה רוב רגיל של המשתתפים ואילו דרישה לרוב שונה מזה יכולה להיקבע רק בחוקה עצמה. הצעת החוקה כוללת דרישה לרוב מיוחד במקרים בודדים בלבד (בדומה לדין הקיים) – חקיקה הדורשת תקציב (רוב של 50), חוק להתפזרות הכנסת (רוב של 61) וחוק להארכת כהונת הכנסת (רוב של 80). מוצע לשקול הפניה בסעיף 4(א) אל המקומות האמורים בחוקה שיש בהם חריגה מהכלל הקבוע כאן. ניתן להצדיק את דרישת הרוב המיוחד לגבי שני החוקים הנוגעים לתקופת כהונת הכנסת בחשיבות וברגישות הציבורית והחוקתית של הנושא והצורך עקב כך בקונצנזוס רחב כדי לחוקקם (ההצדקה לדרישת רוב לגבי חקיקה הצריכה תקציב שונה במקצת).

מוצע לשקול קביעה של דרישת רוב מיוחד לגבי חוקים נוספים אשר מתאפיינים בכך שהם מסדירים סוגיות יסודיות בעלות רגישות משפטית וציבורית, ועם זאת על פי מידת הפירוט וגמישות השינוי ההולמים את ההסדרים הכלולים בהם, אין הם מתאימים לעיגון בחוקה נוקשה. הליך חקיקה מיוחד מיועד להבטיח הסכמה רחבה יותר מהרוב המזדמן הרגיל ודיון משמעותי בכנסת ובציבור באותן סוגיות. כאלה הם, למשל, חוק יסודות התקציב, חוק הליכי חקיקה, חוקי בחירות (למשל קביעת אחוז החסימה – ר' סעיף 3 בפרק הכנסת), חוק משאל עם, חוק נשיא המדינה, ואולי אף חוקים בעניין אזרחות ושבות. יצוין כי הרוב שיידרש בהקשרים אלה אינו חייב להגיע כדי 61 חברי כנסת.

משמעות ההסדר המוצע היא יצירת מעין מדרג נורמטיבי נוסף, בין חוקה לחוק, של חוק רגיל עם נוקשות מוגבלת בשינויו – מקור לחוסר אחידות חוקתית? (השוו דברי השופט זמיר בעניין מדרגי משנה של חקיקה, בהקשר המיוחד של חוקי התקציב – בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337).

אם יוחלט לעשות כן, יש לדון בין היתר בשאלה כיצד להגדיר את הנושאים/החוקים שידרשו רוב מיוחד בלשון חוקתית-כללית אך מדויקת, שתמנע אי וודאות (והתדיינויות מיותרות) באשר לתוקפם של חוקים (ר' למשל בחוקת אסטוניה (סעיף 104) "אזרחות" "ממשלה"; ומודל דומה בחוקות קרואטיה (סעיף 82) וספרד (סעיף 81)).

ההסדר הקבוע היום בסעיף 3ג בחוק- יסוד: משק המדינה בא לעולם כדי לצמצם תופעה של גאות ביוזמות חקיקה פרטית בעלות השלכה תקציבית כבדה על אוצר המדינה. ההסדר נקבע תחילה כהוראת שעה ונקלט אל חוק היסוד כהוראה של קבע כמעט ללא שינוי. נוסח הסעיף פרטני עד מאד באופן שאינו הולם לשון חוקתית. בהנחה כי ההסדר לגופו יתקבל על דעת הוועדה, מוצע לעגן בחוקה רק את העיקרים שבסעיף 3ג האמור מבלי לגרוע באופן משמעותי מהאפקטיביות של ההסדר.

לסעיף קטן (א) – למעשה אין צורך להתייחס בחוקה לדרך שבה הפכה הצעת חוק לתקציבית כפי שעושה סעיף 3ג(א) סיפה. ההצעה עשויה להיות תקציבית בקריאה הראשונה ושוב רק בשלישית (אם סעיף מסוים אינו מתקבל בקריאה השניה) או בכל סדר אחר. די בקביעה כי בקריאה שבה ההצעה תקציבית (כהגדרתה להלן) יידרש הרוב המיוחד.

באופן דומה אין מקום להסדיר בחוקה את דרישת הרוב בהצבעה על ההסתייגות. מוסד ההסתייגות אינו חלק מהליך החקיקה המעוגן בחוקה ואינו נזכר בסעיפים הקובעים את הליך החקיקה (ר' סעיפים 3 ו-4 בפרק זה). הכנסת רשאית לשנותו. גם מבחינה מעשית קשה לראות נפקות לדבר, שהרי ההצבעה על סעיף בהצעת החוק לרוב סמוכה להצבעה על ההסתייגות לו, והרוב הפוליטי שהתגבש לצלוח את האחת, יכול לצלוח אף את השניה.

אם יאומץ ההסדר המוצע בהערות לסעיף 4 בפרק זה בענין רוב מיוחד לקבלת חוקים מסוימים בעלי חשיבות, ניתן יהיה לשלב בהוראה הכללית את ההוראה המפורטת כאן.

לדיון – באשר לדרישת הרוב בקריאה השניה – האם לקבוע שהרוב דרוש רק לגבי הסעיפים "התקציביים" או לגבי כל ההצעה? מצד אחד – יש סעיפים שברור כי אינם משפיעים על העלות; מצד שני – האבחנה פעמים רבות קשה, ישנן זיקות גומלין בין הסעיפים ואפילו סעיף ההגדרות (אולי גם מטרה) יכול להשפיע על העלות. לשם הוודאות מוטב מבחן טכני ברור. הנוסח המוצע מותיר עמימות בעניין זה.

גם כאן מוצע להשמיט את ההתייחסות להסתייגות שכן הדיון בה הוא חלק בלתי נפרד מהדיון בהצעת החוק בוועדה (למעשה ההסתייגות היא הצעה לנוסח חלופי שמצטרפת, עם דחייתה בידי הוועדה, לנוסח שאושר ומוגש למליאה).

חוק הליכי חקיקה יקבע את ההליך לקביעת העלות לרבות הדרישה שהוועדה תכריע על פי אמדנים מפורטים בכתב ותקבל הערכות מאת שר האוצר. פירוט כזה אינו נדרש בחוקה. אמנם יש בנוסח הקצר המוצע כאן משום צמצום מעמדו המיוחד של שר האוצר בהשוואה לקבוע היום בחוק היסוד, אולם יודגש כי הסעיף בנוסחו הקיים נותן את סמכות ההכרעה הסופית בידי הוועדה ומכאן שהשינוי אינו בסמכות השר אלא במגבלות הפרוצדורליות המוטלות על הוועדה.

לדיון – אין בהוראה זו טעם חוקתי של ממש ומוצע לקבוע את ההסדרים שבה בחוק הליכי חקיקה או בחוק יסודות התקציב ולהסתפק בהסמכה חוקתית למחוקק לקבוע הליכים מיוחדים לעניין הדיון בהצעת חוק הצריכה תקציב (ולשקול שריונם, ר' הערה לסעיף 4(ב) בפרק זה).

האם יש הכרח להגדרות פרטניות כל כך בחוקה עצמה? נוסחו של סעיף 3ג בחוק-יסוד: משק המדינה מפורט מאד ומוצע כאן לקצרו ולהותיר את פרטי ההגדרות (שמטרתן למעשה לאפיין הצעת חוק תקציבית) לחוק רגיל שייהנה משריון מסוים (ר' הערה לסעיף 4(ב) בפרק זה). חוק כזה (חוק יסודות התקציב מתאים לכך) יקבע כיצד מחושבת העלות/ההוצאה.

הנוסח שבחוק היסוד "שעניינה פיזור הכנסת ועריכת בחירות" עשוי להתפרש ככולל ענייני בחירות בכלל ואילו הכוונה היא לאפשר חקיקה הקובעת את עצם עריכת הבחירות בחוק להתפזרות הכנסת. וזה גם המושג המשמש בפרק הכנסת.

לדיון – נוסח זה מחליף את ההסדר המפורט שבסעיף 3ג(ה) בחוק-יסוד: משק המדינה ומוצע להעדיפו. אין מקום לפרט בחוקה את דרך העדכון או מועדו וניתן להשאיר זאת למחוקק. אם יאומץ הנוסח שבסעיף קטן (ג) "כפי שייקבע בחוק" ניתן אולי לראות בכך הסמכה גם לעניין העדכון.

גרסה ב' כוללת נוסח תמציתי של ההסדר המפורט בסעיף 3ג שבחוק היסוד, על יסוד ההנחה האמורה כי יש לקבוע בחוקה רק את הכלל החוקתי – הגבלה על כוח החקיקה של הכנסת לעניין הצעות חוק תקציביות, ויש להסמיך את המחוקק להשלים את פרטי ההליכים בחוק.

לדיון – "שלא בהסכמת הממשלה" – ההנחה היא שהצעת חוק ממשלתית היא מקל וחומר הצעה בהסכמת הממשלה ואין צורך לציינה בנפרד. עם זאת נדרשת הבהרה, בחוקה או בחוק, לגבי הדרך והמועד בהן מתגבשת הסכמת הממשלה כלפי הכנסת. בעניין זה מתעוררות כיום בעיות – האם בוחנים את החלטת הממשלה או את דברי השר המשיב מטעם הממשלה במליאה? מה דין הצעה ממשלתית שהממשלה מבקשת להתנגד לסעיף מסוים בה כיוון ששונה בוועדה?

ניתן להבהיר את ההליך – "שהממשלה הודיעה לכנסת על תמיכה בה".

:

סעיף זה עניינו הוראת התגברות (override), קרי הסמכת הכנסת להעמיד חוק בתוקפו בניגוד לפסק דין של בית המשפט שפסל את החוק. המודל הדמוקרטי המקובל בחוקות העולם נותן לפרשנות של בית המשפט את החוקה מעמד מכריע, ובמדינות בהן מוענקת לבית המשפט גם הסמכות לפסול חקיקה בשל סתירתה לחוקה, הכרעתו סופית ומחייבת את כל רשויות השלטון.

הוראות חוקתיות הנוגעות לביקורת שיפוטית על חוקים

חריג לכך היא קנדה, אשר בצ'רטר זכויות האדם שלה היא מתירה לבתי המחוקקים לחוקק חוק למרות האמור בסעיפים מסוימים של הצ'רטר (סעיף 33 המכונה"Notwithstanding clause"). יצוין כי בהקשר הקנדי מנגנון ההתגברות מתיר [גם] לבתי המחוקקים של הפרובינציות לגבור על הוראת החוקה הפדרלית ובכך לשקף ייחוד של פרובינציה אחת אל מול הפדרציה כולה. במובן זה ההקשר הישראלי שונה.

פסקאות הגבלה ופסקאות התגברות בחוקות

יצוין כי סעיף 8 בחוק-יסוד: חופש העיסוק כולל הוראה דומה בהיקף מוגבל (לארבע שנים בלבד; בחוק שנתקבל ברוב חברי הכנסת; רק לגבי פגיעה בחופש העיסוק).

הוראות משלימות בדבר ההליכים (לרבות היוזמה) בוועדה של הכנסת לשם ליבון הסוגיה והמלצה למליאה בדבר הוראות התגברות, יכולות להיכלל בתקנון הכנסת או בחוק הליכי חקיקה.

רעיון ההתגברות פסקת ההתגברות כתחליף להסדר גורף של אי שפיטות חוקתית זכה לתמיכה בוועדה על יסוד ההנחה שהוא מאפשר "דיאלוג" ראוי בין שתי הרשויות – מתיר לכנסת לדבוק בחקיקתה, בסייגים מסוימים, גם כאשר בית המשפט ראה בחקיקה זו חריגה מדרישות החוקה. חשוב להבהיר כי ניתן לתאר את כוח ההתגברות בשתי דרכים. לפי האחת מדובר בהסמכה של הכנסת להכשיר חוק שתוכנו סותר את החוקה; בדרך שניה ניתן לתארו כמתן עדיפות לעמדה הפרשנית שנוקטת הכנסת באשר לפגיעה המותרת בזכויות לפי החוקה, על פני עמדת בית המשפט באותו עניין. כלומר לפי הדרך השניה המחוקק אינו מוסמך לחוקק חוק אשר הוא סבור שיש בו פגיעה אסורה בזכויות ועל כן גבולות החוקה אינם נפרצים עקב ההתגברות (למעט הפגיעה בעקרון הקובע את בית המשפט כפרשן המוסמך של החוקה). גרסה ב'2 מדגישה את הגישה השניה (הכנסת נותנת דעתה וקובעת במפורש כי לשיטתה אין החוק סותר את החוקה) אם כי גם הנוסח שבגרסה ב'1 מאפשר גישה זו, בעיקר אם יושמט המושג "חוק חורג".

מנגנון ההתגברות נותן למעשה בידי המחוקק כוח רב לפגוע בזכויות האדם וכוח זה עלול להיות מנוצל לרעה בידי הרוב הפוליטי נגד המיעוט. חשוב לזכור כי מנגנון ההתגברות פותח פתח בחומה הבצורה של החוקה בכך שהוא מסיר מן הרוב את חרב הביקורת השיפוטית לגבי כל פגיעה בזכויות אדם ולא רק לגבי קבוצה מצומצמת של מקרים, שבהם תיתכן מחלוקת ערכית לגיטימית בין בית המשפט לכנסת באשר להצדקת הפגיעה. שיקול זה צריך לבוא לידי ביטוי בדרך שבה מעצבים את מנגנון ההתגברות, אם יוחלט לאמצו. מצד שני, לדעת התומכים ברעיון ההתגברות, סמכות ההתגברות מאפשרת לאזן את כוחו הרב של בית המשפט אשר נובע מסמכותו לפרש את החוקה ולפסול חוקים של הכנסת.

לדיון – עיצוב הוראת התגברות צריך להתייחס למרכיבים אחדים – משך תוקפה ואופן התחדשותה של ההתגברות (חד פעמי, מתחדש תקופתית או לא מוגבל בזמן); ההליך שבו מקבלת הכנסת את ההחלטה (לרבות הרוב הדרוש להחלטה זו); הנושאים לגביהם יכולה הוראת ההתגברות לחול, ועוד. הנוסח המובא כאן לגבי המרכיבים השונים של הסעיף מבוסס על הצעות ראשוניות שעלו בדיון בוועדה. הנוסח שהציעה ועדת נאמן משקף איזון אחר.

לדיון – התגברות, אימתי? הוועדה אימצה את הגישה כי לא תהיה הוראת התגברות אלא בענין זכויות האדם. יש מקום לדון באפשרות שההתגברות תחול רק על חלק מפרק זכויות האדם, כפי שנעשה בקנדה (שם לא חל על הזכויות לבחור ולהיבחר, זכויות תנועה, זכויות שפה ושוויון בין המינים).

יודגש כי קיימת זיקת גומלין בין השאלה אם לאמץ מנגנון התגברות ואיך לעצבו לבין סוגיות אחרות הנוגעות ליחסי הכוחות שבין בית המשפט והכנסת, כגון סוג הביקורת השיפוטית (ר' המודלים המוצעים בפרק השפיטה) וההגנה על זכויות האדם (ניסוח הזכויות הפרטניות ופסקת ההגבלה). מוצע לדון בסוגיות אלה יחד במסגרת סבב הדיונים הבא.

לדיון – הצורך בפרסום הוראת התגברות, שמקבלת הכנסת, ברשומות. החלטה בדבר התגברות עשויה לשנות את הדין הנוהג (להחיות חוק שנפסל). יתר על כן, היא עשויה לעמוד בתוקפה למשך שנים אחדות ובמועד פקיעתה משתנה שוב הדין לפי האמור בה ובפסק הדין. על כן מוצע לדון באפשרות כי החוקה תחייב שהחלטה כזו תפורסם ברשומות.

"חוק" – ההנחה בנוסח היא כי מושג זה כולל גם "הוראה בחוק" ואין צורך בהוראה מפורשת לכך .

בהתאם להכרעה בין הגרסאות בסעיף קטן (א) יהיה צריך להחליף את המושג "חוק חורג" גם בסעיפים הקטנים האחרים.

לדיון – הוראת התגברות בחוק מתקן. התניית סמכות הכנסת לקבוע הוראת התגברות במתן פסק דין הפוסל את החוק, משקף את האיזון המוסדי שבין הרשות המכוננת, הרשות המחוקקת ובית המשפט – הכנסת מכוננת את החוקה, אשר מגבילה את המחוקק, ובית המשפט הוא הפרשן המוסמך שלה; אך המחוקק מוסמך במקרים חריגים לגבור על הפרשנות שנותן בית המשפט לחוקה ולהעדיף את פרשנותו שלו, בדרך של התגברות לתקופה מסוימת על פסק הדין שפסל את החוק (וכאמור, לפי גישה אחרת, המחוקק גובר על ההגבלות שבחוקה). עם זאת ראוי וצפוי כי ההתגברות לא תהיה גורפת. לעתים ירצה המחוקק ללכת כברת דרך בהתאם לפסק הדין אך לא להגיע לתוצאה שקבע בית המשפט במלואה. רצוי שההסדר החוקתי יעודד את המחוקק לייחד את הוראת ההתגברות רק להיקף שהכרחי בעיניו לשמר בחוק הנדון ובכך לצמצם את המתח החוקתי הבין מוסדי.

על כן מוצע בסעיף קטן (א)(2) הסדר משלים לפיו רשאית הכנסת לחוקק חוק מתקן, שמצמצם את הפגם החוקתי ("על-פי פסק הדין האמור") ולהגן על החוק החדש בדרך של התגברות הגם שלא ניתן פסק דין לגבי החוק החדש. על אף יתרונותיו יש להסדר זה חסרונות והוא מחייב דיון מפורט.

כך למשל: קשה יהיה לדעת האם החוק החדש אמנם מצמצם את החריגה החוקתית ונופל בגדר סעיף קטן (א)(2) (אלא אם נפנה שוב לבית המשפט וזהו הליך מעגלי מסורבל), שכן פגיעה בזכויות נבחנת על פי התוצאה הכוללת של מכלול הוראות החוק. "שיפור" הוראה אחת (בהתאם לאמור בפסק הדין) תוך החמרת הפגיעה בזכות בהוראה אחרת, יכול להוביל לפגיעה חוקתית חדשה, או חמורה יותר, בחוק המתקן; מטרת סעיף קטן (א)(2) היא לעודד את המחוקק לתקן את החריגות החוקתיות (בַמידה שיבחר) אך היא עלולה להוביל לכך שהוראות חוק זוכות לחסינות "מראש" מפני דיון שיפוטי בחסות הוראת ההתגברות; המשמעות הישירה של הוראת התגברות בחוק מתקן היא חסינות מפני ביקורת שיפוטית במהלך תקופת ההתגברות בהתייחס להסדר שנדון בפסק הדין ונפסל. אך קשה לשרטט את הגבול שבין ההסדר המתוקן להוראות אחרות בחוק החדש שלא נדונו בפסק הדין; קושי נוסף קשור למעמד החוק המתקן בתום תקופת ההתגברות. ר' להלן הערות לסעיף קטן (ב).

ההסדר בדבר חוק מתקן כמוצע כאן צפוי למנוע סבבי התדיינויות ממושכים בעניין חוק שנפסל. עם זאת ייתכן כי יחסי הכוחות במציאות המשטרית יובילו לאיזון בלאו הכי ומערבולת כזו לא תתרחש. לאור המורכבות הרבה של הוראה זו יש לשקול אם תועלתה עולה על נזקה.

לדיון – מנגנון ההארכה של הוראות התגברות ומשך תוקפה. הנוסח משקף את העמדה שהיתה מקובלת בוועדה כי ראוי שהחלטת התגברות תיבחן מעת לעת בידי המחוקק בקנדה – תוקפה לכל היותר 5 שנים; בחוק-יסוד: חופש העיסוק תוקפה 4 שנים ללא חידוש. נדמה כי עמדה זו מוצדקת הן לשיטת מי שרואה בהתגברות חריגה מההגנה החוקתית על זכויות האדם והן לשיטת מי שרואה בה העדפה של עמדת המחוקק על פרשנותו של בית המשפט. בשני המקרים ההתגברות יוצרת חריג לכללי המשחק החוקתיים וצפוי שהיא תתעורר אגב סוגיות בעלות רגישות ציבורית. על כן ראוי שהעמדות בקרב נבחרי הציבור בסוגיה שבמחלוקת תלובנה מחדש מעת לעת ויתברר אם יש הצדקה להשארת המתח הבין מוסדי על כנו (במיוחד כך כשנבחרת כנסת חדשה ומכאן התקופה של 4 או 5 שנים).

יתר על כן, נדמה כי אין זה רצוי שיהיה קיים פער גדול או פער מתמשך בין לשון החוקה וכללי המשחק הקבועים בה, לבין המציאות המשפטית שמכתיבים חוקי הכנסת (אשר מתקיימים מכוח הסדר חריג). מצב כזה צריך להיות מוצדק בנסיבות מיוחדות ומוגבל בזמן. לפי המוצע בגרסה א', תקופה של 10 שנים אמורה להספיק לליבון ציבורי ובסופה, אם המחלוקת בעינה עומדת כבעיה של קבע, ראוי לפנות לדרך המלך – תיקון החוקה. ועדת נאמן הציעה, כמפורט בגרסה ב' הגבלה של 5 שנים. לעומתן גרסה ג', המשקפת יותר את הגישה הרואה בהתגברות מאבק על כוח פרשני בלבד ולא חריגה מהוראות החוקה, מציעה לאפשר התגברות מתחדשת לזמן לא מוגבל. יצוין כי לעתים תיקון החוקה לא יהיה הפתרון המתאים למחלוקת באשר לפרשנותה, שכן הסוגיה שבמחלוקת עשויה להיות פרטנית מדי או שולית מדי לאזכור בחוקה [ר' למשל פרשת מיטראל – יבוא בשר לא כשר].

אפשרות להגבלה אחרת: הוראת התגברות תעמוד בתוקפה עד תום תקופה קצובה לאחר היבחרה של כנסת חדשה וזו תהיה מוסמכת להאריכה שוב.

לדיון – כשמדובר בהחלטה על התגברות לפי סעיף קטן (א)(1) אין קושי לקבוע כי פסק הדין ייכנס לתוקף עם תום תקופת ההתגברות והחוק יתבטל בהתאם להוראות בית המשפט. אין הדבר כך ככל שמדובר בחוק מתקן. החוק החדש-המתקן, על איזוניו, לא נבחן בבית המשפט ויש להחזיק את המחוקק כמי שחוקיו חוקתיים. נדמה כי עם פקיעת הוראת התגברות, שחלה מראש על חוק מתקן, ימשיך החוק לעמוד בתוקפו אלא שההגנה מפני ביקורת שיפוטית, לה זכה במהלך ההתגברות, תוסר. ההנחה בנוסח היא שבשני המקרים, עם פקיעת הוראת ההתגברות, יחול הדין הרגיל כאילו לא היתה הוראה כזו ואין צורך בהוראה מפורשת בחוקה לעניין זה.

גרסה ד' משקפת את הצעתה של ועדת נאמן. בבסיס הצעה זו עומדת התפישה כי מנגנון ההתגברות סותר את מהות החוקה כמסגרת-על נוקשה של כללי משחק המגבילה את כוחו של המחוקק.

לשיטה זו, המעבר אל משטר חוקתי נוקשה עם קבלת החוקה, מצדיק תקופת הסתגלות שבה תותר עדיין חקיקה החורגת ממסגרת החוקה. כך יימצא פתרון לסוגיות רגישות שפתרונן המשפטי עלול לכאורה לסתור את דרישות החוקה החדשה. אולם בחלוף עשור תיכנס לתוקפה המסגרת החוקתית המלאה (כנהוג בעולם) אשר ממנה תוכל הכנסת לחרוג רק בדרך של תיקון לחוקה.

בעניין זה נשמעו דעות שונות בדיוני הוועדה. יצוין כי ההכרעה בנקודה זו קשורה בתוכנו המהותי של ההסדר בעניין הוראת ההתגברות.

סעיף 16 בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1984 קובע הסדר מיוחד לקביעת נוסח מחייב של פקודות וחוקים, שלא באישור מליאת הכנסת. עם עיגון הליך החקיקה המלא בחוקה הוראה זו תימצא סותרת את החוקה ולכן יש להסדיר את מעמדה מכוח החוקה אם רוצים לשמרה.

נוסח משולב נקבע בידי ועדת החוקה לפי הצעת שר המשפטים. הנוסח המשולב אינו אמור לשנות את תוכנו של החוק, אך העריכה עשויה לגרום לכך וכל שינוי כזה, גם שלא במתכוון, הוא בעל תוקף מחייב. נוסח כזה מגביר את ודאות הדין ואת בהירותו – הוא כולל נוסח רצוף ומעודכן במקום ריבוד היסטורי של חוקים שתוקנו פעמים רבות או חוקים בנושאים קרובים הראויים לאיחוד. הצורך בנוסח משולב מובן ובשל החריגה האמורה מהליך החקיקה יש ליתן לו עוגן בחוקה.

לדיון – נוסח חדש: לא כך הדבר לגבי נוסח חדש, ומוצע להשמיטו מהחוקה (כלומר להעדיף את גרסה א'). נוסח חדש מתייחס רק לחוקים (לרבות דבר המלך במועצה) שהיו קיימים ערב הקמת המדינה והם עדיין תקפים. מנגנון של הבהרת הדין המנדטורי והתאמתו ל"שינויים הנובעים מהקמת המדינה ורשויותיה" היה מוצדק בימי ראשית המדינה. נדמה כי בימים אלה אין הצדקה להנצחת דין מנדטורי בדרך של התאמת נוסח בלבד וראוי כי ההסדרים שנקבעו ערב הקמת המדינה ייבחנו לגופם בידי המחוקק הדמוקרטי המכהן כיום. יצוין כי מזה עשור ויותר לא נקבעו נוסחים חדשים. עם זאת נציגת משרד המשפטים תמכה בדיון בוועדה בשימור הסמכות כמוצע בגרסה ב'. אם תיקבע בחוקה שמירת דינים ניתן יהיה לשמר את סעיף 16 האמור מבלי לקבוע בחוקה עצמה הוראה בעניין נוסח חדש.

סעיף 38 בחוק-יסוד: הכנסת קובע הסדר להארכת תוקפם של חיקוקים זמניים שתוקפם היה פוקע בתקופה הסמוכה לבחירות לכנסת. ביסוד ההסדר מונחת ההנחה כי בתקופת מעבר פוליטית זו יקשה על הכנסת לדון ולחוקק חוק המאריך את תוקפם של אותם חיקוקים, גם אם הדבר חיוני. הוראה זו מובאת כאן בשני שינויים עיקריים – התקופה הקובעת הוגדרה באופן אחיד לכל המצבים שבהם מתפזרת הכנסת (אין טעם ממשי לאבחנה); התקופה קוצרה כך שתחילתה ביום השמונים לפני הבחירות.

הגם שלהסדר יש טעם מעשי הוא מעורר קושי חוקתי – מדובר בחקיקה ללא הליך חקיקה מלא. אין זה רצוי שדברי חקיקה שנקבעו מלכתחילה לתקופה מוגבלת (הוראות שעה) יוארכו ללא דיון פרטני וענייני שיבחן אם יש הצדקה לקיים את ההסדר הזמני לתקופה נוספת. הוראת סעיף 38 האמור עשויה להאריך תוקפה של הוראת שעה (גם אם נקבעה לשנה בלבד) עד כדי חצי שנה ללא כל בירור ציבורי. על כן מוטב לצמצם את היקף ההארכה האוטומטית למזער ההכרחי הנובע מהבחירות לכנסת. והלא ניתן לכנס את מליאת הכנסת או ועדה מוועדותיה גם בתקופת פגרה שלפני הבחירות או אחריהן, במקרים חשובים המצדיקים זאת. יתר על כן, מועד הפקיעה של הוראות השעה ידוע מראש ויכולות הכנסת והממשלה להיערך בהתאם וליזום הליכי חקיקה מוקדמים לפי הצורך.

הוראה זו קובעת ברירת מחדל (הארכה אוטומטית) ואין בה כדי לחסום חקיקה ספציפית הקובעת הסדר אחר (למשל שהוראת שעה מסוימת תפקע גם אם תתפזר הכנסת). מטעם זה התוספת בסיפה.

לדיון – המושג "חקיקת משנה" כולל גם הכרזה על מצב חירום (כיום מכוח סעיף 38 בחוק-יסוד: הממשלה ) אשר לגביה הארכה אוטומטית בעייתית במיוחד.

לדיון – לאור המגמה הרצויה של צמצום היקף ההסדר, כמפורט לעיל, ניתן לשקול החלת ההסדר רק על חקיקת משנה הדורשת אישור של הכנסת.

לדיון - שימוש במושג "חקיקת משנה" ללא הגדרה (חלופה א'); עם הגדרה (חלופה ב' גרסה א'); או שימוש במושג "תקנות" עם הגדרה (חלופה ב' גרסה ב').

חקיקה שלא בידי הכנסת אלא מכוח הסמכתה, היא חקיקת משנה, זוכה בדין הנוהג לשמות אחדים – תקנות, כללים, צווים והחלטות. למושג "תקנות" עצמו, השכיח מבין אלה, שתי משמעויות בחקיקה (השוו הגדרות בפקודת הפרשנות ובחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). המשותף לכל הצורות של חקיקת המשנה הוא המאפיין המפורט בחלופה ב' על שתי גרסאותיה – מכוח חוק ובת פועל תחיקתי – ומשמעותו המקובלת הובהרה בפסיקה מוקדמת של בית המשפט (ר' ע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ', פ"ד יא(1) 695: "בת פועל תחיקתי" – מביאה לשינוי במשפט הנוהג ומופנית אל חלק בלתי מסוים בציבור). ההנחה בחלופה א' היא שהמושג "חקיקת משנה" ברור יותר והוא מלמד, ללא צורך בהגדרה, על כך שמדובר בנורמה חקיקתית (קרי, כזו המשנה את המצב המשפטי הקיים ואשר מתייחסת לקבוצה בלתי מסוימת של אנשים). עם זאת ניתן שלא לבטל כליל את המושג תקנה שקנה לו אחיזה במשפט הישראלי, לרבות בסדרת רשומות הקרויה "קובץ התקנות". ר' נוסח מוצע בגרסה ד' בסעיף קטן (ב) להלן.

תקנות לשעת חירום – תקנות לשעת חירום הן בגדר חקיקת משנה לפי מבחן פורמלי (מיהות המתקין) אך יש להן מאפיינים של חקיקה ראשית מבחינת תוכנן. לכאורה תקנות אלה כפופות להוראות בדבר חקיקת משנה אך מעמדן המיוחד יוסדר בפרק נפרד בחוקה (ר' פרק שעת חירום) ובו תיקבע כפיפותן להוראות שכאן (למשל פרסום שונה, הליך אישור שונה ומועד תחילה שונה).

לדיון – החוקה קובעת את תפקיד הכנסת, בהיותה בית הנבחרים, כרשות המחוקקת – ר' הסעיף הראשון בפרק הכנסת והסעיף הראשון בפרק זה. הוראה יסודית זו קובעת את חלוקת התפקידים החוקתית והפרדת הרשויות ומטילה על הכנסת שמייצגת את ריבונות העם, את האחריות (הבלעדית לכאורה) לחוקק. הסעיף שכאן מסדיר את החריג הבלתי נמנע לעקרון האמור, הוא החריג של חקיקה שלא בידי הכנסת, ומכיר בכך בכוחה של הכנסת "לאצול" את כוח החקיקה. חשוב כי הוראות החוקה הנוגעות לחקיקת המשנה תדגשנה את מחויבות הכנסת, כבית הנבחרים, לאחריותה על החקיקה ותבטחנה שהכנסת לא תתפרק בנקל מהתפקיד שהטילה עליה החוקה.

לדיון – מיהות הגופים המוסמכים לחוקק חקיקת משנה. לאור העקרון החוקתי האמור וחשיבותה של סמכות חקיקת המשנה, ראוי להגביל את הגופים שאליהם תהא רשאית הכנסת להעביר סמכות של חקיקה. כיום מגוון של גופים (למשל יושב ראש הכנסת, תאגידים ציבוריים, מנכ"לים במשרדי הממשלה ורשויות מקומיות). האם ראוי שחקיקת משנה תיעשה בידי דרג נמוך כמו עובדי מדינה בממשלה שאינם חברי הממשלה, או בידי תאגיד ציבורי? מחד גיסא עצמאות (לגבי תאגידים) ויעילות, מאידך גיסא אחריות בפני הכנסת שיש לשר, רגישות ציבורית ופיקוח. האם הנוסח המוצע כאן מאפשר גמישות מספקת למחוקק להסמיך מחוקקי משנה מסוגים שונים?

יצוין כי הסמכות להוציא פקודות מחייבות בצבא מעוגנת בפרק הצבא בחוקה.

לדיון – המושג "רשויות השלטון" כולל בוודאי את הממשלה אך מוצע לציינה בנפרד בשל השכיחות של חקיקת משנה ממשלתית; במקומות נוספים בחוקה השימוש במושג "רשויות השלטון" מניח כי הוא כולל גם את השלטון המקומי וכל גוף הממלא תפקיד (ציבורי) על פי דין, ואולי רחב מדי לצורך שכאן (כלומר לא מבחן מוסדי צר של השתייכות לשלטון ממש. (לעמדה דומה ר' ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד ואח' נ' מגדל כפר שיתופי ואח', פ"ד מט(4) 221, בעמ' 412). מוצע להשוות ולדון בהיקף המושג בהקשרים החוקתיים השונים (ר' סמכות מבקר המדינה, סמכות בית המשפט העליון, סמכות לגבות תשלומי חובה (פרק משק המדינה) וחובת כיבוד זכויות האדם). מכל מקום יש להימנע מאי-ודאות לגבי היקף ההסמכה (לכן הפירוט בגרסה ב' אם יוסכם לגופו).

לדיון – הגבלה מהותית על תוכן חקיקת המשנה. עקרונות הפרדת הרשויות וריבונות העם מחייבים כי הסדרים ראשוניים ייקבעו בדרך של חוק בידי נבחרי הציבור ואילו חקיקת משנה לא תקבע אלא הסדרים מסדר שני הדרושים לביצוע החוק (זהו "עקרון שלטון החוק במובנו המהותי" בג"ץ 2740/96 שנסי נ' המפקח על היהלומים, פ"ד נא(4) 481, בעמ' 503). יודגש כי הנסיון מלמד שהכנסת נוטה לעתים להתפרק מסמכות החקיקה לטובת הממשלה ומסמיכה אותה להסדיר בתקנות תחומי חיים נרחבים הפוגעים בזכויות יסוד (דוגמא מובהקת-חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957); ולעתים מעניקה הכנסת לממשלה כוח לגבור בחקיקת המשנה על החקיקה הראשית (חוק הפיקוח הנ"ל טרם תיקון מס' 18, ס"ח התש"ן 170). יובהר כי הצעת החוקה לא מתירה לחקיקת משנה לסתור חקיקה ראשית - ר' סעיף 2(ב) בפרק זה.

על אף שהגבלה מהותית של חקיקת משנה רצויה, מהטעמים שלעיל, היא קשה לתיחום מדויק בחוקה. יש להיזהר מפני נוקשות יתרה (פרטנות יתר בחקיקה; הליך מסורבל בתחומים שדורשים שינויים תכופים). לדיון – אם יושמטו מסוף הנוסח בסעיף קטן זה המלים "או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק" ידגיש הדבר כי חקיקת המשנה נועדה להשלים בהוראות ביצוע את החקיקה הראשית.

לדיון – סעיף 37(א) בחוק-יסוד: [הממשלה] מסמיך כל שר הממונה על ביצועו של חוק להתקין תקנות לביצועו. אין מקום להוראה כזו בחוקה וניתן לקבעה בחוק הממשלה. ייתכן שאף אין לקבוע סמכות כזו כברירת מחדל בחוק רגיל. נוכח החשיבות של חקיקת המשנה כאמור לעיל ראוי כי המחוקק ייתן דעתו לסוגית ההסמכה בכל חוק וחוק על-פי ההקשר המסוים. מה גם שהפרקטיקה היא לעשות כן כדרך שגרה.

בהתאם למה שיוחלט לגבי המושגים "חקיקת משנה" או "תקנות" יהיה מקום להסדיר בחוק רגיל את המינוח הנוהג היום לגבי חקיקת המשנה אשר סובל מחוסר עקביות ובלבול.

לדיון – להוראה זו שני חלקים. החלק הראשון, שעניינו קנס, אינו הכרחי בחוקה שכן הוא מסמיך את מחוקק המשנה בעניין שהמחוקק רשאי בלאו הכי להסמיכו בכל חוק וחוק (אם כי חוק מסמיך כזה יהיה נתון לביקורת שיפוטית בשל הפגיעה בזכויות). בגרסה א' הושמט חלק זה; החלק השני של ההוראה מגביל את כוח הכנסת להסמיך את מחוקק המשנה לקבוע עונש מאסר העולה על ששה חודשים. יודגש כי הוראה זו אינה מונעת מהמחוקק הראשי לקבוע עונש חמור ממאסר ששה חודשים בגין עבירה על חקיקת המשנה, אלא מגבילה את מחוקק המשנה כשזה קובע את העונש על העבירה בחקיקת המשנה עצמה. יחד עם זאת, סעיף 10 בפרק זה קובע, בין היתר, כי חקיקת משנה שבגין הפרתה נקבע עונש בחוק, חייבת באישור הכנסת.

בהתאם לנוסח זה יתוקן סעיף 2(א) בחוק העונשין שחוזר על האמור כאן אך מוסיף ברירת מחדל באשר לגובה הקנס המותר.

ההסדר הקבוע בחוקה לעניין תקנות לשעת חירום מתיר חריגה מהוראה זו כדי לאפשר ענישה מחמירה יותר בתקנות שעת חירום.

 : בחוק הליכי חקיקה ייקבעו הוראות משלימות בדבר סדרי הפיקוח, לפי הצורך. כמו כן, כל חוק המסמיך להתקין חקיקת משנה יכול שיקבע הוראות בדבר הליך החקיקה המסוים המותאם לעניין (התייעצות, אישור וכו'). כאן נקבע בעצם העקרון החוקתי לפיו תפקיד הכנסת הוא לפקח על מחוקק המשנה.

פיקוח פרלמנטרי על חקיקת משנה

בדיוני הוועדה עלתה הצעה לקבוע מנגנון של אישור מכללא לחקיקת משנה שנקבע לגביה עונש של קנס בלבד. אולם אין הכרח כי הוראה זו תיכלל בחוקה. חובת האישור המנוסחת כאן מאפשרת למחוקק לקבוע הסדרים של אישור מכללא או אישור מראש לגבי סוגים של חקיקת משנה. ההנחה בנוסח היא ש"אושרה , ... , על ידי ועדה.." מקיף דרכי אישור מגוונות להבדיל מהביטוי "אושרה בהחלטה של ..". הסדר כזה, בדומה לקבוע כיום בסעיף 21א בחוק-יסוד: הכנסת, יוצע בהצעת חוק הליכי חקיקה.

לדיון – הגרסאות משקפות שתי עמדות שהובעו בדיונים – על פי גרסה א' כל ענישה פלילית מחייבת מעורבות של הכנסת, בעוד שגרסה ב' מסתפקת במגבלה חוקתית כזו לגבי עונש מאסר בלבד, בשל חומרתו. על פי שתי הגרסאות אין מניעה כי המחוקק ידרוש מיוזמתו, בנוסף לקבוע בחוקה, אישור מראש לחקיקת משנה מכל סוג שהוא לרבות כזו הקובעת עונשים ברמות שונות.

תקנות שעת חירום תוחרגנה מדרישת האישור בפרק העוסק בהן. בשל אופי הנסיבות שבהן הן מותקנות אין אפשרות להתנות את תוקפן באישור מראש של הכנסת.

לדיון – האם יש מקום להחריג מהסדר זה את פקודות הצבא או חוקי העזר?

לדיון – גרסה ב' – מעמדן של רשויות מקומיות בהקשר לפיקוח על אגרות ותשלומי חובה המוטלים על ידיהן: האם להותיר רק פיקוח ממשלתי או לקבוע גם פיקוח פרלמנטרי? (הצורך בפיקוח משום הנטל הכלכלי הדומה לתשלומים המשולמים לאוצר המדינה, ולכן קיימת הצדקה לפיקוח פרלמנטרי שהוא מרכיב חוקתי חיוני בהגבלת הכוח לגבות תשלומי חובה).

לדיון – אם תתקבל גרסה ב' וההסדר יחול גם על חקיקת משנה של הרשויות המקומיות, עלול הנטל המינהלי להיות כבד ולפיכך יש לדון באפשרות של אישור פרלמנטרי במחדל במקרים מוגדרים. הנוסח הקיים "אישור בהחלטה" – משמעו אישור פוזיטיבי בלבד. כדי להרחיב ולאפשר למחוקק לקבוע הליך של אישור במחדל יש להשמיט את המילה "בהחלטה".

"עניינה" - לפי האמור בסעיף 1 בפרק משק המדינה, המשמעות היא: קביעה של מס וכו', ביטולו או שינוי שיעורו, כמפורט שם.

לדיון – האם לפרט את המונח "אוצר המדינה"? (רשויות השלטון, תאגיד של אחד מאלה וכו') – בהעדר פירוט עלול המונח להתפרש בצמצום, למשל כלא חל על תאגיד שהוקם בחוק (אם כי לא סביר שיפרשו כך).

לדיון – במקרים חריגים חקיקת משנה אינה חייבת בפרסום ברשומות דווקא ואז נקבע הליך חלופי להבטחת עיון הציבור. למשל מדריך הדואר, לפי סעיף 120 בחוק רשות הדואר. ההוראה החוקתית מנוסחת במטרה לאפשר גמישות בדרכי הפרסום, תוך הבטחת העקרון החוקתי כי חקיקה, ובכלל זה חקיקת משנה, צריכה לבוא לידיעת הציבור.

עם זאת, קיימים חוקים שפוטרים חקיקת משנה, המותקנת מכוחם, מפרסום פומבי בכל דרך – ר' למשל סעיף 22(א) בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002 סעיף 9(א)(2) בחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 סעיף 14(א)(1) ואולי גם סעיף 2ב בחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955. על רקע זה יש לשקול הוספת חריג מתאים (טעמי ביטחון המדינה?) בסעיף כאן.

לדיון – עוד מוצע, בגרסה ב', לדון בחובה לפרסם טיוטות של חקיקת משנה. פעמים רבות חשיבותה של חקיקת משנה והשפעתה על חיי האזרחים אינה נופלת מחשיבותו של חוק ועם זאת היא יכולה להיכנס לתוקף ללא כל דיון ציבורי. מכאן הטעם בפרסום "הצעות חקיקת משנה" לעיון הציבור טרם התקנתן. מטעמי יעילות אין לחייב כל חקיקת משנה בפרסום מוקדם או בפרסום ברשומות דווקא. היקף החובה והפרטים ייקבעו בחוק הליכי חקיקה.

חוק הליכי חקיקה יסדיר את מעמד רשומות והפרסום בהן.

לדיון – לשקול ביטולו של סעיף 10(ב) בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948.

לדיון – לעניין האיסור על חקיקה עונשית רטרואקטיבית, הקבוע היום בסעיף 3 בחוק העונשין .

סעיף קטן זה מבוסס על הצעות שעלו בדיוני הוועדה אשר נועדו להקפיד הקפדה מיוחדת עם חקיקה שתחולתה רטרואקטיבית.

לדיון – האם הביטוי "תחילתה מוקדמת ליום הפרסום" מכסה את כל המקרים של החלת הנורמה על מקרים שקדמו ליום החקיקה או ליום הפרסום?

לדיון – בדיוני הוועדה עלתה הצעה כי כל חוק שתחילתו מוקדמת למועד קבלתו, יחייב הליך חקיקה מיוחד – רוב מוחלט בקריאה השלישית. נוסח אפשרי בהקשר זה: ".. וחוק שתחילתו מוקדמת ליום קבלתו, יתקבל בקריאה השלישית בקולותיהם של רוב חברי הכנסת". אמנם חוק שתחולתו רטרוספקטיבית עשוי לפגוע בציפיות לגיטימיות ואף בזכויות של הפרט. עם זאת לא תמיד חוק כזה הוא בעל השפעה רעה לציבור ולפרט. יתר על כן דרישת הרוב המיוחד יוחדה בחוקה לתיקון החוקה ולחקיקה בעלת חשיבות חוקתית (לדוגמא הארכת תקופת כהונתה של הכנסת) וספק אם מוצדק לקבוע הסדר חריג ומיוחד (רוב מיוחד רק בקריאה השלישית) דווקא כשמדובר בתחולה בזמן. והלא ככל שתחולתו הרטרוספקטיבית של חוק גוררת פגיעה בזכויות, ייבחן החוק בביקורת שיפוטית בשל עצם הפגיעה. יתר על כן, הוראה זו תיצור אי ודאות או נוקשות יתרה לגבי חוקים שרק הוראות מסוימות בהן חלות רטרוספקטיבית – האם מוצדק שהחוק כולו ידרוש רוב מוחלט?

לדיון –

נושא נוסף המחייב דיון בפרק החקיקה – התמודדות עם הליכי חקיקה חריגים דוגמת "חוק ההסדרים". החוקה קובעת את המסגרת של הליך החקיקה – שלוש קריאות וכו' שמטרתו להבטיח ליבון ציבורי של הסוגיות הכלולות בהצעת החוק והחלפת דעות בין נבחרי הציבור על יסוד מידע רלבנטי. אולם דרישות החוקה אינן מספיקות כדי להשיג תוצאה זו הלכה למעשה. כך למשל התופעה של כריכה יחד של נושאים רבים, שאינם קשורים זה בזה, להצעת חוק אחת פוגם ביכולת לדון בהם בצורה עניינית. במיוחד כך הדבר כאשר הצעת החוק נדונה בזמן קצר בשל המועד הקבוע לקבלת חוק התקציב. במצב דברים זה הדיון אינו שקוף, אינו מאפשר בירור ציבורי והשתתפות אזרחים ונדמה כי הצבעת חברי הכנסת אינה מבוססת על מידע מספק כנדרש בחקיקה (ר' בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל, אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל פ"ד נט(2) 14).

מוצע לדון בתופעה זו ובצורך בפתרונה אגב הדיון בפרק החקיקה ובחוק הליכי החקיקה שישלים פרק זה. יודגש כי הפתרונות עשויים להתייחס הן לנורמות המחייבות את המחוקק והן לקיומה של ביקורת שיפוטית על חריגה מהליך החקיקה הנאות המחייב את המחוקק.

קיים קושי להסדיר עניין זה בחוקה, שאינה מתייחסת לרמה הפרטנית של הליכי החקיקה אשר יוסדרו בחוק או בתקנון הכנסת. על כן מוצע, כמודל של פתרון אפשרי, לקבוע בחוקה מעמד מיוחד לחוק הליכי חקיקה ובחוק עצמו לקבוע את פרטי ההסדר המגביל. ההסדר המגביל יאסור למשל על דיון בחוק התקציב יחד עם חוקים אחרים, זולת חוקים שתיקונם הכרחי לצורך התקציב. החוקה תקשיח את הליך השינוי (ישיר או משתמע) של חוק הליכי חקיקה וכך תצמצם את האפשרות לעקוף את המגבלה שתקבע בחוק באופן תכוף. ניתן כמובן לחשוב על פתרונות אחרים ומכל מקום הדבר מחייב דיון.