הנוסח המוצע משקף, בדומה לסעיף 1 בחוק-יסוד: השפיטה, הבחנה בין בתי המשפט, שסמכותם כללית ורחבה ויושבים בהם שופטים מקצועיים בלבד, לבין בתי הדין לסוגיהם שבהם יושבים גם נציגים-לא-משפטנים ותחום שיפוטם צר. בתי דין מנהליים רבים אף אינם נהנים מאי תלות מוסדית ואישית מלאה. בעוד שהחוקה מעניקה סמכות שפיטה לבתי המשפט (ר' סעיף-קטן (א)), החוקה מתירה להעניק סמכות שפיטה לבתי הדין בחוק רגיל (ר' סעיף-קטן (ג)). חריג לכך עשוי להיות בית הדין הדתי, שאינו בית משפט, אם יוחלט להזכירו בחוקה במפורש (ר' סעיף-קטן (ב)).

מכתב אל חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט בענין חוק-יסוד:השפיטה

יצוין כי המושג "בית משפט" אינו מוגדר בהצעת החוקה (ואף לא בחוק היסוד ובחוקות העולם). לכאורה, הקביעה בחוק כי גוף מסוים הוא "בית משפט" גוררת מאליה, עקב ס' 1 כאן, כי לגוף סמכויות שפיטה ועל השופטים בו חלות הוראות פרק זה. ההנחה שביסוד הנוסח היא שהמושג "בית משפט" טומן בחובו מאפיינים מקובלים שאינם מחייבים הגדרה (מקצועיות, אי תלות, סמכות כללית וכיוצ"ב) וכי המחוקק יבחר לייחד את המונח "בית משפט" לגוף שאמנם מתקיימים בו המאפיינים האמורים אף ללא הנחיה מפורטת בחוקה.

לדיון –

מוצע לבחון מודל חילופי לסעיף 1 בפרק השפיטה, אשר יתייחס ל"רשות השופטת", בשונה מהתייחסות לבתי המשפט והשופטים, וידגיש את מעמדה העצמאי כרשות שלטונית בצד המבצעת והרשות המחוקקת. ר' המלצה ברוח זו – דעת הרוב בדו"ח הוועדה לבחינת כינונה של רשות שיפוט עצמאית (בראשות השופט קדמי), התשנ"ו-1996.

הסדרים חוקתיים הנוגעים לרשות השופטת-סקירה משווה

נוסח אפשרי בעניין זה:

" נתונה בידי הרשות השופטת; אלה בתי המשפט של הרשות השופטת – בית המשפט העליון, בתי המשפט המחוזיים, בתי משפט השלום ובתי משפט אחרים שייקבעו בחוק".

לשימוש במושג "רשות שופטת" והתייחסות לעצמאותה יכולים להיות מספר מובנים, למשל:

1. היבט הצהרתי – חוקתי – הרשות השופטת כרשות שלטונית נפרדת מן השתיים האחרות;

2. היבט מנהלי ותקציבי – בתי המשפט (והשופטים) מנהלים את ענייניהם המנהליים ללא תלות ברשויות האחרות;

3. היבט אישי-מקצועי – עצמאות השופטים מפני התערבות או השפעה של כל גורם לא שיפוטי על הפעלת סמכות השפיטה, הן במישרין (הטיית תוצאות המשפט) והן בעקיפין (תלות של השופט במי שממנה אותו, משלם את שכרו וכו'). יש להזכיר בהקשר זה כי עצמאות השופטים אינה רק מפני התערבות של הרשויות האחרות אלא גם מפני התערבות והשפעה של גורמים במערכת השיפוטית עצמה.

מבין אלה, ההיבט השלישי בלבד הוא שמעוגן כיום בחוק היסוד.

בחוקות העולם ניתן למצוא דוגמאות להוראות בדבר עצמאות הרשות השיפוטית, כזרוע שלטונית נפרדת (ר' למשל סעיף 104 בחוקת איטליה).

יצוין כי השימוש במושג "הרשות השופטת" בחוקה עשוי לעורר גם קשיים – גדרי המושג אינם ברורים (האם בתי הדין, כולם או חלקם, כלולים?); וכך גם המשמעות המעשית של היותה "רשות", בהעדר הוראות מפורטות בחוקה לגבי תקציב, מנהל וכו'?; האם עצם הגדרתה כרשות מטיל מגבלות על הרשויות האחרות, מעבר להוראות המפורטות בחוקה?; האם הדבר מחייב מבנה היררכי ריכוזי, ומי העומד בראשו (מעמד בית הדין לעבודה למשל מול בית המשפט העליון)?; האם הדבר יסכן את בתי המשפט בפוליטיזציה דווקא?

לדיון – בתי הדין הדתיים נזכרים במפורש בסעיף 1(ב) בחוק היסוד יחד עם בתי הדין האחרים. בדיוני הוועדה עלתה הצעה כי בתי הדין הדתיים יוזכרו בפרק החוקה שעניינו מעמד הדת במדינה, או בפרק השפיטה, וזאת כדי להבטיח שלא יבוטלו בידי המחוקק. ככל שקיים חשש כי המחוקק ייטול את סמכות השפיטה מבתי הדין הדתיים ויבטלם, הרי שסעיף קטן (ב) המוצע נותן לכך מענה. אולם לחלופין ניתן להגן על החוק המסדיר את מעמדם בדרישת שריון (של 50), כמוצע בפרק החקיקה לגבי חוקים מיוחדים. מכל טעם אחר די להזכירם בסעיף קטן (ג). יצוין כי קיומם של בתי הדין הדתיים כמוסד קהילתי-וולנטרי מוגן בחופש הדת.

יש לציין כי מפרוטוקולי ועדת החוקה בעת הכנתו של חוק היסוד עולה כי במחלוקת לגבי אזכור מפורש של בתי הדין הדתיים, סברו התומכים באזכור כי תהיה בכך הדגשה של כפיפות בתי הדין הדתיים לדין המדינה (ר' דיון מיום 2 בנובמבר 1982).

אם יוחלט להזכיר את בתי הדין הדתיים בפרק השפיטה מוצע לייחד לבתי הדין הדתיים סעיף קטן נפרד מבתי המשפט. נדמה כי ההבדלים בין שתי המערכות (שיפוט כללי לעומת שיפוט בתחום צר ומקצועיות) וכן ייחודה של מערכת בתי הדין הדתיים מצדיקים הבחנה זו. מה גם שכריכת בתי המשפט עם בתי הדין הדתיים עלולה לרמוז על כפיפות האחרונים לעומד בראש מדרג בתי המשפט.

סעיף 1(ב)(3) בחוק היסוד מתייחס לסמכות שפיטה הנתונה ל"רשות אחרת" "כפי שנקבע בחוק". הנוסח המוצע כאן מבהיר כי סמכות שפיטה תוענק בחוק בלבד ולא בחקיקת משנה וזאת בשל הרגישות והחשיבות החוקתית של הענקת סמכות שפיטה.

לדיון – הדין הישראלי מעניק סמכויות שפיטה למגוון של גופים, אשר נבדלים במאפייניהם השיפוטיים והמנהליים. כמו כן אין אחידות בכינוייהם של גופים אלה – בתי דין, ועדות ערר ועוד. סעיף 2 בחוק היסוד מבטיח אי תלות לכל מי שסמכות שפיטה בידיו, אך החקיקה המקימה גופים שיפוטיים פעמים רבות לא מתייחסת להיבט זה ולא קובעת כללים המבטיחים מימושו הלכה למעשה של עקרון אי התלות.

לפי הנוסח הקיים רשאי המחוקק להעניק סמכות שפיטה לכל "רשות אחרת" ללא כל מגבלות חוקתיות. על כן מוצע לשקול השלמת העקרון החוקתי הקבוע בסעיף 2 בהוראה שתחייב את המחוקק לקבוע הוראות בחוק לשם הבטחת עצמאותם של כל היושבים בדין ולא רק של השופטים בבתי המשפט. נוסח אפשרי להוראה כזו, שתבוא בסוף סעיף קטן (ג):

"ובלבד שייקבעו בו הוראות להבטחת עצמאות היושבים בדין בהפעלת סמכות השפיטה".

לדיון – מוצע להוסיף לנוסחו של סעיף 1(ג) בחוק היסוד את המלים "ולא תינתן סמכות שפיטה" כדי שהעקרון החוקתי הקבוע כאן יחול לא רק על בתי משפט ובתי דין אלא גם על "גופים אחרים" שלהם יכול חוק להעניק סמכות שפיטה לפי סעיף 1(ג) לעיל.

הגדרה זו נוגעת גם לפרקים בחלק המשטרי שמזכירים את השופט בהקשר לכשירות בעלי משרה (למשל חבר הכנסת).

: עקרון העצמאות העניינית חל לא רק על השופטים אלא על כל מי שסמכות שפיטה בידיו. עקרון זה מעוגן גם בחקיקה הרגילה לגבי רשויות שיפוטיות שונות: ר' למשל סעיף 12 בחוק הדיינים, התשט"ו-1955; סעיף 9 בחוק הקאדים, התשכ"א-1961; סעיף 3 בחוק בתי דין מנהליים, התשנ"ב-1992.

הסדרים חוקתיים הנוגעים למינוי שופטים, עצמאות השפיטה וסמכויות בתי המשפט

לדיון – עקרון הפומביות הקבוע היום בסעיף 3 בחוק היסוד חל על בתי המשפט בלבד ומוצע להרחיבו כך שיחול על כל מי שסמכות שפיטה בידיו (בתי הדין למיניהם). כיוון שהסעיף מותיר גמישות – חריגה בחוק – הרי שההרחבה המוצעת לא אמורה לעורר קושי גם לגבי בתי דין שבהם הדיון הסגור הוא השכיח. עקרון זה קבוע גם בחוק בתי דין מנהליים (סעיף 25), כברירת מחדל לגבי בתי הדין שאותו חוק חל עליהם.

הסעיף מסמיך את המחוקק לקבוע תנאי כשירות נוספים בחוק רגיל. הוראה דומה קבועה כיום בסעיף 23(2) בחוק היסוד. הנוסח המוצע רחב דיו כדי לכלול הסמכה הן לתנאי כשירות אישיים והן לתנאי כשירות לדרגות השיפוט והוא מחייב כי תנאי כשירות כאלה לא ייקבעו אלא בחוק.

לדיון – דרישת תושבות. הסעיף מוסיף דרישת תושבות שאינה קיימת כיום בחוק היסוד. הנוסח כאן מותאם לנוסח המוצע בפרקי החוקה לגבי נושאי המשרות השלטוניות האחרים – כיום דרישת תושבות קיימת לגבי נשיא המדינה ולגבי שר ובהצעת החוקה מוצע לקבוע דרישה דומה גם לגבי חבר הכנסת ומבקר המדינה.

לדיון – אזרחות כפולה. הנוסח מאפשר למחוקק, בין היתר, לקבוע מגבלות בדבר אזרחות כפולה, הקבועות כיום בסעיף 5(ב) בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (לכאורה תוך סתירה לחוק היסוד). ומודל דומה מופיע בהצעת החוקה לגבי בעלי משרה אחרים, למעט חבר הכנסת (ר' סעיף 22 בפרק הכנסת).). סעיף 5(א) בחוק מיותר ויימחק. סעיף 5(ב) בחוק יותאם, אם לא תתקבל ההצעה בנוסח זה. הוראות דומות בעניין אזרחות כפולה מופיעות בחוקים נוספים. השוו: סעיף 3א(ב) בחוק הדיינים; סעיף 2א(ב) בחוק הקאדים. הגם שניתן למצוא טעם ממשי לדרישה זו (נאמנות וזיקה חזקה לחברה אותה הוא שופט) אין הכרח כי תיקבע בחוקה דווקא.

הנוסח המובא כאן משקף את ההסדר הקיים בחוק היסוד בשינויים קלים. אף על פי שנשמעה בפני הוועדה ביקורת על הליך המינוי (שעיקרה טענות בדבר ייצוגיות) לא ראתה הוועדה לשנות מן היסוד את הליך הבחירה אלא להציע שינוי בהרכב ועדת הבחירה כמפורט להלן.

הליך מינוי שופטים-סקירת רקע

לדיון – יצוין כי קיימת זיקת גומלין בין מנגנון הבחירה לבין התפקיד החוקתי של בתי המשפט. הדרישה לאמץ מנגנון בחירה שיבטיח ייצוגיות מקבלת משנה תוקף מקום שניתנת לבית המשפט סמכות לביקורת שיפוטית על חקיקת הכנסת (להבדיל מסמכות כערכאת ערעור "מקצועית"). אם סמכות כזו תינתן לבית המשפט העליון בלבד יהיה מקום לשקול, לפי גישה כזו, ייחוד הליך הבחירה של שופטי בית המשפט העליון (ובשל המעמד המיוחד יתכן שייחוד כזה מוצדק גם בשיטה המשפטית המבוזרת הנוהגת כיום).

לדיון – הצעות לשינוי ההרכב הקיים ומנגנון הבחירה שהועלו בדיוני הוועדה: הוספת שני נציגים מן האקדמיה; החלפת אחד משופטי העליון בשופט מחוזי; הגבלת השתתפותם של שופטי העליון בהחלטות לגבי מינויים לעליון; שריון נציג לאופוזיציה מבין נציגי הכנסת; שריון מקום ליושב ראש ועדת החוקה מבין נציגי הכנסת.

מאזן סמכויות רשויות השלטון בישראל ושיטת מינוי השופטים

גרסה ב' משקפת את הצעת יושב ראש ועדת החוקה (טרם נדונה בוועדה).

מכתב ליו"ר ועדת החוקה, חוק משפט בעניין הליכי מינוי שופטים

לדיון – מעמד לשכת עורכי הדין והמועצה הארצית שלה מעוגנים בחוק רגיל, אך אזכורם המפורש בסעיף קטן זה יקנה להם, בעקיפין, הגנה חוקתית. אין כל הצדקה חוקתית לכך שהמחוקק יהיה מנוע מלשנות את הדרך שבה מוסדר מקצוע עריכת הדין, לרבות ביטולה המוחלט של הלשכה או של אחד מהמוסדות הפנימיים שלה. כדי למנוע הגנה חוקתית מיותרת כאמור יש להשמיט את הפירוט הנוגע ללשכה ולנסח: "ושני נציגים של ציבור עורכי הדין שייבחרו בדרך שתקבע בחוק".

הוראה זו קבועה כיום בסעיף 23(3) בחוק היסוד ומכוחו בסעיף 8 בחוק בתי המשפט. הושמטה הוראה דומה לגבי נשיא וסגן נשיא במחוזי ובשלום. סדרי המינוי של אלה קבועים כיום בסעיף 9 בחוק ואין הצדקה לאזכורם בחוקה.

גרסה ב' מותירה למחוקק לקבוע את דרך בחירתו של נשיא בית המשפט העליון. ואולם החוקה מייחדת לנשיא תפקידים בעלי חשיבות. על רקע זה מוצע בגרסה א' לעגן בחוקה שני תנאים של הליך המינוי (בחירה של הוועדה לבחירת שופטים ובחירה מבין שופטי העליון) ולהותיר למחוקק לקבוע את שאר התנאים בחוק. שונה הדבר לגבי המשנה לנשיא שהחוקה לא מייחדת לו תפקיד מיוחד. ייתכן שאין צורך להסדיר בחוקה את דרך בחירתו.

גרסה ג' משקפת את הצעת יושב ראש הוועדה.

סעיף 7 בחוק בתי המשפט מורה כי בחירה של שופט בוועדה תהיה בקולותיהם של רוב החברים שהשתתפו בהצבעה, כלומר רוב רגיל (לגבי משפטאי מובהק נדרשים קולות ¾ מהחברים שהשתתפו בהצבעה).

אם תתקבל הצעת יושב ראש הוועדה, הרי שיהיה צורך להתאים את נוסחו של סעיף 7 בחוק בתי המשפט.

הוראה זו מחליפה את האמור בסעיף 23(1) בחוק היסוד. יצוין כי למרות הוראת סעיף 23(1) לפיה הוראות בעניין דרכי הבחירה ייקבעו "בחוק" לא נקבעו הסדרים ממצים בעניין זה בחוק – ר' סעיף 6 בחוק בתי המשפט וסעיף 6 בחוק הכנסת – ולעתים אף לא בחקיקת משנה. נדמה כי אין הכרח חוקתי שדרכי הבחירה ומשך הכהונה ייקבעו בחוק דווקא ומוצע לאפשר גמישות למחוקק לקבוע את ההסדרים בחקיקת משנה (שהרי גם היא מבטיחה שקיפות ציבורית).

הוראת סעיף 4(ג) בחוק היסוד הקובעת כי "הוועדה רשאית לפעול אף אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת משבעה", תיקבע בחוק בתי המשפט.

לדיון – סדרי העבודה של הוועדה "בחוק" או "לפי חוק". כיום קובע סעיף 24(2) בחוק היסוד כי סדרי העבודה של הוועדה לבחירת שופטים ייקבעו "לפי חוק". בהתאם נחקק סעיף 7 בחוק בתי המשפט ומכוחו כללים בעניין זה. בדיוני הוועדה עלתה הצעה כי סדרי עבודת הוועדה לבחירת שופטים ייקבעו בחוק דווקא וזאת מפאת הרגישות הציבורית של מינוי שופטים והחשיבות במתן פומביות להליכים שהובילו לבחירה.

נדמה כי אין הכרח חוקתי שהוראות בדבר סדרי העבודה של הוועדה ייקבעו בחקיקה ראשית, ואם רוצים בכך, הרי שאין מניעה לעשות כן אף ללא הסמכה מפורשת בחוקה. כדי להבטיח פומביות לסדרי עבודת הוועדה די בתיקון סעיף 7 הקיים, או בחקיקת משנה מפורטת מכוחו.

סעיף 23(5) בחוק-יסוד: השפיטה מחייב קביעה בחוק של הדרכים למינוי שופט לכהונה בפועל. הגבלה מהותית על מינוי בפועל לדרגה נמוכה יותר קבועה בסעיף 9(ב) בחוק היסוד. הסעיף המוצע מחליף את שני אלה בשינוי מסוים – במקום חובה לקבוע בחוק את ההסדר האמור, מדובר בהסמכה לעשות כן.

בוועדה הובעה דעה כי הסעיף מיותר. עם זאת, כיוון שהסדר זה חורג מהליך המינוי הרגיל שנעשה בידי נשיא המדינה לפי הצעת הוועדה לבחירת שופטים, מוצע ליתן לו עוגן בחוקה. הנוסח משמר את ההגנה החוקתית מפני מינוי שופט לכהונה בדרגה נמוכה יותר ללא הסכמתו.

גרסה ב' – בדיוני הוועדה עלתה הצעה לאסור על מינוי שופטים לכהונה בפועל בבית המשפט העליון, בשל חשיבות המשרה (כלומר למנוע מינוי לעליון שלא באמצעות הוועדה לבחירת שופטים). אם תתקבל עמדה זו ניתן לעגנה בסעיף 10 בחוק בתי המשפט (אשר מסדיר את מנגנון המינוי לכהונה בפועל) אך אם רוצים להגביל את כוחו של המחוקק בהקשר זה יש לעגנה בחוקה במפורש.

ר' דין וחשבון של הוועדה לסדרי הבחירה של שופטים (בראשות השופט י' זמיר) אשר הצביעה על החסרונות הכרוכים במינוי לכהונה בפועל (בעיקר לבית המשפט המחוזי) והמליצה שמינוי כזה יחייב הודעה מוקדמת לוועדה לבחירת שופטים.

לדיון – השאלה אם לכלול את נוסח ההצהרה בחוקה מתעוררת גם לגבי נשיא המדינה, מבקר המדינה, השרים וחברי הכנסת. יש לקבוע פתרון אחיד בפרקים השונים. חלופה א' מציעה כי החוקה תפרט את נוסח ההצהרה (ההצהרה הקיימת בתוספת "לחוקתה"). וזה גם המצב היום – סעיף 6 בחוק-יסוד: השפיטה. גרסה ב' בחלופה א' מסתפקת בהסמכת המחוקק לקבוע את נוסח ההצהרה.

חלופה ב' – מוצע לדון באפשרות כי החובה להצהיר הצהרת אמונים תחול על כל מי שיושב בדין ומפעיל סמכות שפיטה (כפי שמוחלות עליהם הוראות אי התלות ופומביות הדיון - ר' סעיפים 2 ו-3 בפרק זה). זאת כדי להדגיש את מחויבותם של כל היושבים בדין למשפט צדק ואת החשיבות הרבה שמייחסת החוקה לסמכות השפיטה, גם כשזו מופעלת בערכאות נמוכות.

לדיון – ככל שייקבעו הוראות מפורשות בדבר סמכויות בתי הדין הדתיים בחוקה, בין בפרק זה ובין בפרק אחר, יהיה מקום להחיל על הדיינים בבתי דין אלה, בחוקה עצמה, את החובה להצהיר אמונים, כפי שנקבע לגבי שופטים (זולת אם תתקבל חלופה ב'). יצוין כי חובה כאמור קבועה היום בחוקים הרגילים המסדירים את בתי הדין הדתיים (אם כי בנוסח שונה).

:

לדיון – סעיף 15(א) בחוק בתי המשפט, קובע כי שופט שיצא לקצבה או פרש מוסמך לסיים לאחר פרישתו דיון שהחל בו טרם הפרישה. הוראה זו סותרת לכאורה את הוראת סעיף 7 בחוק-יסוד: השפיטה וההוראה המקבילה המוצעת בחוקה. ספק אם יש הצדקה להוראה כזו – החוקה קובעת מועד מסוים לסיום הכהונה ומרגע שנפסקת הכהונה אין בידי השופט עוד סמכות שפיטה ואינו יכול לשבת בדין. ואם נאמר שנותרה בידו סמכות שפיטה, האם זה נכון לומר שכהונתו תמה? מועד הפסקת הכהונה ברור וידוע מראש וניתן להתאים את ההיערכות הקשורה בפרישת השופט (השלמת דיון וכתיבת פסקי דין) באופן שלא תדרוש חריגה מהכלל החוקתי הפשוט.

ההנחה בנוסח היא שאם נופל פגם בתנאי הכשירות במהלך הכהונה הרי שהכהונה פוקעת ואין צורך למנות מקרה זה במפורש, שכן הוא נובע מהדרישה המקדמית לתנאי כשירות מסוימים לתפקיד.

סעיף זה מחליף את סעיף 7(1) בחוק היסוד תוך שינוי נוסח – החלפת הביטוי "בצאתו לקיצבה" בביטוי "הגיע לגיל פרישה". כמו כן נוספה בגרסה ב' הוראה המבהירה כי הפסקת כהונה מוקדמת שאינה התפטרות אלא פרישה מוקדמת אף היא אפשרית. להסדר זה ר' סעיף 13 בחוק בתי המשפט.

לדיון – בדיוני הוועדה עלתה הצעה שהחוקה תציין במפורש את גיל פרישת השופטים – 70.

הדין הקיים מורה על הגשת כתב ההתפטרות לשר המשפטים, אשר ממונה בממשלה על המערכת המנהלית של בתי המשפט. אולם, בשל החשיבות של המדרג השיפוטי-מקצועי לעניין התפטרות שופט וכדי להדגיש את אי התלות של השופטים כלפי הרשות המבצעת, מוצע לערב את נשיא בית המשפט העליון בהליך ההתפטרות.

גרסה ב' כוללת הצעה כי כתב ההתפטרות יוגש לנשיא המדינה, אשר ממנה באופן רשמי את השופטים ואינו חלק מן הרשות המבצעת. ניתן להצדיק הסדר כזה בחשיבות שיש למעמד העצמאי של השופטים אל מול הרשות המבצעת. כיוון שאין בידי מקבל כתב ההתפטרות שיקול דעת (וככל שמדובר בשר אף אין זה ראוי שישכנע את המתפטר לחזור בו מהתפטרותו) קשה לראות טעם ממשי בהגשת כתב ההתפטרות לשר דווקא. האחריות המיניסטריאלית של שר המשפטים על ניהול מערכת בתי המשפט אינה מחייבת אלא יידוע של השר בדבר ההתפטרות וזאת ניתן להשיג בדרכים מנהליות או בקביעה בחוק רגיל. (גם לפי גרסה זו לנשיא בית המשפט העליון תימסר הודעה מטעם השופט).

לדיון – סעיף 12 בחוק בתי המשפט קובע כי כהונת שופט נפסקת בחלוף 3 חודשים אחרי הגשת כתב התפטרות אלא אם כן הסכים השר למועד מוקדם יותר. לכאורה הוראה זו סותרת את הוראת סעיף 7(2) בחוק היסוד שקובעת הפסקת כהונה "בהתפטרותו" של השופט. מוצע לדון בהסדר זה לגופו – האם ראוי להותיר על כסאו, לתקופה כה ממושכת, שופט שבחר להפסיק את כהונתו שלא בנסיבות של פרישה לגמלאות? כך למשל קיים חשש כי בתקופת ההמתנה ישפיעו על השופט שיקולים הנוגעים לעיסוקו הבא (וגם אם למעשה לא ישפיעו, עלול הציבור להאמין שכך הדבר). מנגד, מטעמים של עינוי דין ראוי שהתפטרות השופט לא תחייב דיונים מחודשים בכל התיקים שבהם דן וטרם החליט.

מכל מקום, כדי לאפשר גמישות למחוקק בקביעת מועד הכניסה לתוקף של הודעת ההתפטרות נקבע בסיפה של הנוסח המוצע כאן "במועד שייקבע בחוק".

המגבלות החלות על מינויו של שופט לתפקיד אחר פזורות בחוקי היסוד. סעיף 7(3) בחוק-יסוד: השפיטה קובע פקיעת כהונה אוטומטית עם מינויו של השופט לאחד התפקידים שנושאיהם מנועים מלהיות מועמדים לכנסת (סעיף 7 בחוק-יסוד: הכנסת - נשיא, רב ראשי, רמטכ"ל, שוטר ועוד). באשר למשרת שר וכהונה כחבר הכנסת – אלה נמנעים מכוח סעיף 7 האמור שכולל גם "שופט" וסעיף 6(ב) בחוק-יסוד: הממשלה שקובע איסור דומה לגבי שרים. על אלה נוסף האיסור על עיסוק או תפקיד ציבורי נוסף של שופט מכהן, מכוח סעיף 11 בחוק-יסוד: השפיטה.

חסרונות ההסדר הקיים:

1. אין טעם של ממש בהבחנה בין סוגי התפקידים הכרוכים היום בפקיעת הכהונה השיפוטית (למשל רמטכ"ל; לכאורה רשאי להתמנות אך "מפסיד" את משרת השופט עם המינוי) לבין אלה שלגביהם נקבע בחוקי היסוד איסור על מינוי מדעיקרא (חבר הכנסת ושר).

2. ההסדר לא אוסר על שופט להיות מועמד לתפקידים המנויים בסעיף 7 (למשל לתפקיד נשיא המדינה שנבחר בידי הכנסת) הגם שניתן להצביע על שיקולים טובים נגד מצב כזה – למשל החשש שההתמודדות לתפקיד האחר תחייב את השופט למעשים, התחייבויות וחשיפה שאינם הולמים את תפקידו השיפוטי ואף עלולים לפגוע באמון הציבור בהכרעותיו השיפוטיות.

3. סעיף 7 מונה משרות ברמת פירוט שאינה מתאימה לחוקה (ר' הצעתנו לשינוי הסעיף בפרק הכנסת).

4. הכריכה של איסור על מועמדות לכנסת עם הגבלות על שופטים עלולה לעורר קושי, כיוון שסוג השיקולים שונה – למשל סעיף 7 מסמיך לקבוע בחוק משרות מסוימות על דרגותיהם (שופט כקצין צבא זוטר?).

5. יחס לא ברור בין סעיף תקופת הכהונה לבין סעיף ייחוד הכהונה בחוק היסוד. ר' סעיף 9 בפרק זה הצעה להסדר בדבר ייחוד כהונה.

על רקע זה מוצעים מספר שינויים, ודגם דומה מוצע לגבי בעלי המשרות האחרים בחוקה.

הסעיף המוצע מתייחס רק למשרות בכירות בעלות משמעות חוקתית. איסור על מועמדות לכנסת והסמכה לקבוע תקופת צינון על שופט שפרש יכללו בפרק הכנסת (בשל הפגיעה בזכות להיבחר) ואיסור על כהונה כשר בפרק הממשלה. המחוקק יוסמך לקבוע הגבלות נוספות.

הנוסח המוצע כאן קובע פקיעת כהונה רק בהתמנות לנשיא או למבקר ומתירה לשופט מכהן להיות מועמד לאותן משרות.

ר' הצעה מחמירה יותר בסעיף 9(ב) בפרק זה, אשר חוסמת מועמדות של שופט לשתי המשרות האמורות. הקושי – תמריץ שלילי לשופטים מכהנים להתמודד למשרות כמו מבקר המדינה ונשיא המדינה (הנחה שלא ירצו להתפטר כבר בשלב המועמדות). היתרון – מרחיק שופטים מכהנים מכל התמודדות שמוכרעת בידי גורמים פוליטיים.

הסעיף המוצע מתבסס על סעיף 7(4) בחוק היסוד ומסמיך את הוועדה לבחירת שופטים להחליט על העברת שופט מכהונתו בהחלטתה. עם זאת יש להדגיש כי בשונה מהאמור לגבי העברה מכהונה של נושאי המשרה האחרים – נשיא, ראש הממשלה, חבר הכנסת וכו' – לא נזכרות כאן העילות להעברת שופט מכהונתו.

לדיון – מוצע לדון באפשרות כי החוקה תפרט את עילות ההדחה ולא תותיר בידי הוועדה שיקול דעת כה רחב. שתיקת החוקה בדבר עילות ההדחה עלול לפעול לרעת השופטים שכן הם נתונים לשיקול דעתם המוחלט (כמעט) של חברי הוועדה לבחירת שופטים. עם זאת, ניתן לשער שאזכור בחוקה של עילות כגון התנהגות בלתי הולמת (המכוונות למקרים חריגים), עשויה להיתפש כפגיעה סמלית במעמדם. לחילופין אפשר לעגן את העילות בחוק רגיל (ולשם כך להוסיף עניין זה ברשימת העניינים שבהם דן סעיף 8).

הטעמים המוצעים לדיון, בדומה לפרקי החוקה האחרים, הם נבצרות מטעמי בריאות, התנהגות שאינה הולמת ואי התאמה לתפקיד. עם זאת יש להצביע על החשש כי העילה "אי התאמה לתפקיד" עלולה לאפשר פגיעה בשופט על רקע דעות שיפוטיות עצמאיות.

לדיון – היחס שבין סמכות בית הדין למשמעת לבין סמכותה של הוועדה לבחירת שופטים. כיום קיימת אי בהירות בענין זה. בהעדר פתרון ברור הנוסח עשוי להתפרש כסמכויות מקבילות שאינן מוציאות זו את זו.

לדיון – הצעת יושב ראש ועדת החוקה (בגרסה ב') לאפשר לשבעה חברים ליזום הליך של הדחה מתבססת על ההנחה כי מספר החברים יגדל לעשרה, אשר מתוכם ניתן ליצור קבוצה של שבעה מבלי שיש למי מהקבוצות המיוצגות כוח לחסום יוזמה כזו.

לדיון – מועד הפסקת הכהונה. מוצע לדון בגרסה ג' שלפיה תוסמך הוועדה לקבוע את מועד פקיעת הכהונה בהחלטתה. נדמה כי במקרה החריג שבו יודח שופט, יהיה זה ראוי שהשופט שהודח לא יכהן עוד לאחר מועד ההחלטה. עם זאת ייתכנו חריגים וניתן להשאיר זאת לשיקול דעתה של הוועדה (ולהניח שלא תתיר התמשכות לא ראויה של כהונה).

לדיון – בדומה לסעיף 7(4) בחוק היסוד נזכר בסעיף המוצע נציב תלונות הציבור על שופטים. עם זאת, תפקיד זה לא נזכר במפורש במקום אחר בהצעת החוקה כמו גם בחוק היסוד, ויש בכך משום חוסר עקביות. מוצע לדון באפשרות כי ייוחד סעיף נפרד לנציב וסמכויותיו. השוו בהקשר זה השיקולים לגבי עיגונו בחוקה של נציב תלונות הציבור, בפרק מבקר המדינה.

לדיון – נוסחו של סעיף 7(5) בחוק היסוד "על פי החלטה של בית הדין..." אינו מבהיר את מועד הפסקת הכהונה. בנוסח כאן מוצע לקבוע כי כהונת השופט תיפסק במועד שייקבע בהחלטה. יצוין כי במצבים של נבצרות רפואית או התנהגות לא הולמת אין הצדקה לדחיית מועד הביצוע של החלטת ההדחה.

ר' הערה בעניין סמכות מקבילה של הוועדה לבחירת שופטים ושל בית הדין בסעיף קטן (4) בסעיף זה.

בדיוני הוועדה הובעה העמדה כי הוראות בחוק היסוד המסדירות היבטים שונים של מעמד השופטים מפורטות מדי ואין צורך בהם בחוקה. לפי גישה זו פרטי ההסדרים ייקבעו בחוק רגיל, בכפוף להוראה חוקתית שתבטיח כי ההסדרים יבטיחו את מעמדם הבלתי תלוי של השופטים. על בסיס עמדה זו כולל הנוסח המוצע כאן ברישא את העקרון החוקתי ופרטיו מחליפים את האמור בסעיפים 9(א), 13 ו-14 בחוק היסוד. והשוו לסעיף 98 בחוקת גרמניה, סעיף 108 בחוקת איטליה וסעיף 147(4) בחוקת אסטוניה.

כיום מוסדר בסעיף 14 בחוק היסוד, אשר מפרט את עילות ההשעיה – הגשת קובלנה, פתיחה בחקירה פלילית או הגשת כתב אישום. הפירוט יוסדר בחוק בתי המשפט. הנוסח משמר את ההגנה החוקתית כי השעיה של שופט תיעשה בידי גורם בלתי תלוי ואולם מוצע לשקול שיהיה זה בית הדין למשמעת ולאו דווקא נשיא בית המשפט העליון.

יצוין כי עוגן חוקתי לשלילה זמנית של סמכות השפיטה הכרחי כיוון שסמכות השפיטה נתונה בחוקה עצמה (הגם שהסמכות נתונה, לפי לשון החוקה לבית המשפט ולא לשופט).

גרסה ב' משקפת את הדין הקיים אשר מסמיך את נשיא בית המשפט העליון בלבד להשעות שופט. בגרסה א' מוצע כי בית הדין למשמעת יוסמך גם הוא (או רק הוא) להשעות שופט מתפקידו. אם יוחלט ששני הגורמים המנויים בסעיף יוסמכו להשעות שופט יש לומר זאת במפורש בחוקה, אחרת הסעיף עשוי להתפרש כהסדר ממצה בעניין סמכות ההשעיה.

לדיון – האפשרות כי הנשיא יהיה חייב בהתייעצות, למשל עם שר המשפטים, כדי למנוע ריכוזיות יתר בסוגיה כה רגישה.

בשל רגישות הסוגיה והחשש לפגיעה בעצמאות השופטים הכרוך במנגנון ההשעיה, מוצע לשקול כי החוקה תכלול סעיף נפרד לעניין ההשעיה בדומה לסעיף 14 בחוק היסוד. נוסח אפשרי: "נפתחו הליכים פליליים או משמעתיים נגד שופט רשאי נשיא בית המשפט העליון להשעותו מתפקידו כפי שייקבע בחוק".

ההנחה בנוסח היא שהמושג "העברה" כולל העברה קבועה וזמנית כאחד בין בתי משפט של אותה דרגה. כיום מתייחס סעיף 9(א) בחוק היסוד להעברה קבועה בלבד והיא זו שמותנית בהסכמת הנשיא. עם זאת נדמה כי גם העברה זמנית, ראוי שתהיה כפופה להסכמה כזו.

לדיון – חוק היסוד מתנה את מינויו של שופט לכהונה בפועל בבית משפט של דרגה נמוכה מזו שבה הוא מכהן, בהסכמתו, אך אינו מתנה העברתו של שופט אל בית משפט במקום אחר בהסכמה כזו. מוצע להגביל כל העברה של שופט מבית המשפט שבו הוא מכהן אל בית משפט אחר בהסכמתו, זולת העברה לפי החלטת בית הדין למשמעת. הטעם לדבר נעוץ בחשש שקיומה של סמכות העברה כפויה תפגע בעצמאות השיפוטית של השופט, גם אם ההעברה מותנית בהסכמת נשיא בית המשפט העליון.

לגרסה ב' – הנוסח הקיים עשוי להתפרש כמחייב את הסכמת הנשיא גם במקרה שבו השופט עצמו מסכים להעברה. ספק אם יש לדרישה כזו הצדקה ככל שהדבר נוגע לעצמאות השופטים. הסכמה כזו יכולה להיות מוצדקת אם תתקבל העמדה כי נשיא בית המשפט העליון עומד בראש מערכת בתי המשפט ויש משקל לעמדתו גם בנושא מנהלי-למחצה כמו העברה מרצון של שופט לבית משפט אחר באותה דרגה.

הנוסח המוצע משמיט פרטים הקבועים בסעיף 13 ונדמה כי אין קושי שייקבעו בחוק רגיל, בין היתר נוכח ההנחיה אשר ברישא של סעיף 8(א) המוצע, לפיה חוק כזה ייקבע באופן המבטיח את עצמאות השופטים. הוראות מפורטות בעניין זה כבר קבועות בחוק בתי המשפט בסעיפים 17 – הרכב בית הדין למשמעת, 18 – קובלנה על שופט, 19 – אמצעי המשמעת ו- 21 – סדרי דין.

יצוין כי על לפי הדין הקיים אין ערעור על פסיקת בית הדין למשמעת. ראוי לדון בהסדר לגופו ולפי הצורך להתאים את נוסח החוקה.

סעיף 12 בחוק היסוד מונה הגבלות על פתיחת חקירה פלילית (בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה) הגשת כתב אישום (בידי היועץ המשפטי לממשלה) ודיון באישום (בית משפט מחוזי בהרכב של שלושה). יודגש כי אזכור נושאים אלה בסעיף זה אינו מחייב את המחוקק לאמץ הסדר בעל תוכן מסוים אלא מבטיח שהנושא יוסדר בחוק ובאופן שיבטיח את "מעמדם הבלתי תלוי של השופטים", כאמור בראש הסעיף.

לדיון – האם יש צורך להתייחס באופן מפורט לחקירה והעמדה לדין של שופט בחוקה?

ראשית, אף ללא הסמכה בחוקה או בחוק רשאי היועץ המשפטי לממשלה, אשר עומד בראש התביעה הכללית, ליתן הנחיות שיבטיחו את מעורבותו האישית בהליך חקירה והעמדה לדין של שופט, כפי שקבוע היום בסעיף 12(א) בחוק היסוד.

שנית, הוראות דומות ביחס לראש הממשלה הועברו לחוק רגיל, אך נשארו בהצעת החוקה הוראות ביחס לחקירה ומעצר של נשיא המדינה וחבר הכנסת – הן בשל החסינות הנתונה לנשיא ולחבר הכנסת מפני העמדה לדין והן בשל אופי התפקיד הכרוך בהחלפה חופשית של מידע ודעות עם הציבור. האם קיימים טעמים דומים ביחס לשופטים?

לדיון – חסינות שופטים: האם יש מקום לקבוע בחוקה הוראות (או הסמכה לחוקק) בדבר חסינות של שופטים מפני תביעות אזרחיות או פליליות הקשורות לפעילות השיפוטית. ר' סעיף 34כ בחוק העונשין וסעיף 8 בפקודת הנזיקין . ייתכנו שיקולים שונים לחסינות אזרחית ופלילית.

החוקה כוללת הוראות בדבר חסינות של נושאי משרה אחרים – חברי הכנסת ונשיא המדינה. לחסינות טעמים שונים, כגון הגנה מפני התנכלות, הגנה על סוד השיח לשם קיום התפקיד הציבורי ושמירה על כבוד הנשיא. ספק אם טעמים אלה מצדיקים הענקת חסינות דומה לשופטים. מאידך קיימת הצדקה ייחודית בעיקר ככל שמדובר בחסינות אזרחית. חסינות כזו דרושה כדי להבטיח פעילות עצמאית וחופשית של בית המשפט ללא כל מורא. יצוין כי ההגנה מפני תביעה בנזיקין אינה מונעת תביעה נגד המדינה ופיצוי הניזוק.

אם דרושה חסינות מהותית לשופטים נדמה כי יש הכרח בעוגן חוקתי להוראת החסינות, שכן החסינות סותרת את עקרון השוויון בפני החוק ומגבילה את המחוקק בהטלת אחריות משפטית על שופטים. עם זאת יובהר כי אזכורה של החסינות בסעיף זה יחייב קביעה של הוראות בחוק, וזאת לאור האמור ברישה.

לדיון – האם נדרשת הוראה בחוקה שתבטיח, בדומה לסעיף 8 שכאן, כי הוראות בחוק שעניינן שופטים, בתי המשפט, ניהול בתי המשפט וכיוצ"ב, ייקבעו באופן שיבטיח את עצמאות השופטים ברוח החוקה. בעוד שסעיף 8 מחייב כי חוק יקבע הוראות בעניינים המנויים בו, הסעיף הנדון יקבע כי הוראות חוק או חקיקת משנה בעניינים שיימנו בו, ככל שייקבעו, ייקבעו לפי אמת המידה של עצמאות השופטים. מטרת הוראה מסוג זה היא להשלים את הוראת אי התלות אשר בסעיף 2 המנוסחת כעקרון חוקתי כללי ועלולה לא להגן מפני פגיעה בעבודה השיפוטית שלא בדרך של התערבות בשיקול הדעת השיפוטי במקרה קונקרטי.

בדיון הראשוני בוועדה היתה הדעה כי אין הכרח שהאמור בסעיף קטן (א), אשר מבוסס על סעיף 11 בחוק היסוד, ייכלל בחוקה. מוצע לדון בעמדה זו. טעם אפשרי לאזכור מפורש של ייחוד הכהונה – הדגשה של המחויבות הרבה של השופט למשרתו (מבחינה סמלית ומבחינת משאבים) וניתוקו מכל פעילות אחרת שעלולה לגרום, ולו למראית עין, משוא פנים בשפיטה.

לגרסה ב' בחלופה א' – זהו הנוסח הקיים בחוק היסוד. יתרונו – הסכמה משותפת של השר והנשיא אמורה להבטיח הגנה על העצמאות השיפוטית יחד עם הקפדה על יעילות מנהלית. עם זאת אין כל הנחיה באשר לשיקול דעתם ואולי ראוי שהחריגים ייקבעו בחוק.

האיסור על שופט להיות מועמד לכנסת ולכהן כשר נובע כיום משילוב סעיף 7(3) בחוק- יסוד: השפיטה, סעיף 7(3) בחוק-יסוד: הכנסת וסעיף 6(ב) בחוק-יסוד: הממשלה.

ר' הערות לסעיף 7 בפרק זה. השוו סעיף 6(ב) בפרק הכנסת, סעיף 9 בפרק נשיא המדינה סעיף 9 בפרק מבקר המדינה והערות בסוף פרק הממשלה.

גרסה ג' היא חלופית לסעיף 7(3) בפרק זה, שלפיו מותר לשופט להיות מועמד למשרות הנשיא והמבקר, אלא שעם מינויו כהונתו כשופט פוקעת. כאן נאסר על השופט להיות מועמד למשרת הנשיא והמבקר. טעמים בעד האיסור – המבקר והנשיא נבחרים בידי הכנסת. רצוי ששופט מכהן לא יידרש לתעמולה אישית בקרב חברי הכנסת; מנגד – האיסור יוצר תמריץ שלילי (ולמעשה חסם) לאנשים ראויים ומכובדים להתמודד על המשרות.

סעיף 8 בחוק היסוד מתיר למחוקק לקבוע את התנאים לכהונתו של שופט, שפרש, בתפקיד של שופט. לא נקבעה הגבלה על המחוקק בהקשר זה ואולם כיום ההסדר חל על שופטים בבית המשפט לעניינים מקומיים ובבית המשפט לתביעות קטנות (סעיפים 57 ו-66 בחוק בתי המשפט). קיימת יוזמת חקיקה ממשלתית להרחיב את ההסדר לבתי משפט השלום והמחוזי (ר' סעיף 73 בהצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו - 2005).

לדיון – מוצע לדון באפשרות לבטל מוסד זה ("שופט עמית") ולמצער להגביל את הסמכת המחוקק לגבי השימוש שבו. בנסיבות כהונתו של שופט שפרש בתפקיד שיפוטי כרוך חשש לכרסום באי התלות השיפוטית. כך למשל: תקופת הכהונה קצובה בזמן ומינויו מחדש לתקופה נוספת תלוי ברצונו של השר הממנה; חשש לניגוד עניינים שנוצר בתקופה בה לא כיהן כשופט; כפיפות (אפקטיבית) לדיני המשמעת. מה היחס בין הליך מינויו כשופט עמית לבין בחירתו בידי הוועדה לבחירת שופטים? האם יש להגביל מינויו לערכאה בדרגה גבוהה מזו שקבעה הוועדה?

לגרסאות ב' וג' (אם יוחלט להתיר "שופט עמית") – האם ראוי להגביל בחוקה את האפשרות למנות שופט שפרש לכהונה בבית המשפט העליון (ואולי גם המחוזי) בשל מעמדם וחשיבות העניינים? היום החוק אינו מסדיר מינוי שופטים שפרשו לתפקידים אלה. כשמדובר בערכאות השיפוט העליונות נדמה ששיקולים של אי תלות שיפוטית ואמון הציבור צריכים לגבור על הטעם של יעילות וגמישות של מנהל בתי המשפט. האם לא ניתן להשיג את היתרונות המנהליים בדרך אחרת שאין בה חשש לפגיעה במעמד השופטים (תכנון מוקדם והוספת תקני שיפוט לפי העומס)?

הסיפה נועדה להבטיח כי המחוקק יתן דעתו לחשש המובנה הטמון בהסדר של שופט עמית. לפי הדין הנוהג שר המשפטים (בהסכמת נשיא בית המשפט העליון) הוא הממנה את השופט שפרש, ללא מעורבות של הוועדה לבחירת שופטים.

לדיון – הנוסח המוצע מתייחס לכהונה של שופטים שפרשו בתפקיד של שופט. נוסח כזה לא יאפשר מינוי של מי שאינם שופטים לתפקיד של שיפוט, אם יוחלט על כך בעתיד. יושב ראש ועדת החוקה חוק ומשפט מציע לדון באפשרות של הרחבת האפשרות להסתייע במי שכשיר להיות שופט, בתנאים מסוימים, כ"שופט" עמית.

לדיון – (אם יוחלט להתיר "שופט עמית") יש לשקול הגבלות שייקבעו בחוקה עצמה במטרה לצמצם ככל הניתן את החשש האמור לעצמאות השופט. למשל: הגבלה על משך הכהונה (קדנציה אחת כדי שלא יהיה תלוי בהחלטה חוזרת של הממנים); מעורבות של הוועדה לבחירת שופטים בהליך ולו בדרך של הודעה.

ייתכן שהוראה זו צריכה להיכלל בסעיף 5 בפרק זה שעניינו מינוי שופטים, שכן מדובר בהליך חריג של מינוי שופט, שפרש, לכהונת שופט.

נוסח זה, מבוסס על סעיף 10 בחוק היסוד, בשינויים אלה – פירוט המצבים השונים שלגביהם ניתן התשלום ("בתקופת כהונתם או לאחריה, או לשאריהם לאחר מותם") הושמט, כיוון שאין הכרח חוקתי לפרטו. הנוסח משמר את העקרון החוקתי כי שכר השופטים משולם מאוצר המדינה. השלמת הפרטים תהיה בחוק רגיל. עוד שונה מנגנון קביעת השכר. זה ייקבע בחוק, אשר יכול לאמץ את ההסדר הנזכר היום בחוק היסוד, קרי קביעה בהחלטה של הכנסת או של ועדה מוועדותיה.

נוסח דומה נקבע לגבי נושאי המשרה האחרים הנזכרים בחוקה.

לדיון – סעיף 10(ב) בחוק היסוד מתייחס למשכורת השופטים בלבד ולא ל"תשלומים אחרים" הנזכרים בסעיף 10(א). האם יש טעם להבחנה?

לדיון – מוחלטות ההוראה עלולה ליצור בעיות. לכאורה על פי פשוטה היא אוסרת על הפחתה בכל מרכיב ייחודי בשכר השופטים גם בנסיבות בהן ברור כי אין בהפחתה משום התעמרות בשופטים (למשל – קיצוץ רוחבי במרכיבים ייחודים של נושאי משרה או קיצוץ במרכיב הייחודי באופן מוסכם עם נציגות השופטים לאור שינויים במשק]. ייתכן שפתרון הבעיה יהיה בפרשנות הסעיף לאור תכליתו האמורה – הגנה על עצמאות השופטים, אך בשל רגישות הדבר (בית המשפט הוא הפרשן המוסמך של החוקה), רצוי להבהירו.

לסעיף 12 – סמכות בית המשפט העליון – סעיף 15(ג) בחוק-יסוד: השפיטה קובע סמכות רחבה לבג"צ לדון "בעניינים אשר הוא רואה צורך לתת בהם סעד למען הצדק ואשר אינם בסמכותו של בית משפט או בית דין אחר". מקור ההוראה בחקיקה מנדטורית אשר התגלגלה, כמעט ללא שינוי, אל חוק היסוד. בצדו עומד סעיף 15(ד) אשר מונה סמכויות מסוימות של ביקורת שיפוטית על המנהל, אך לפי הפרשנות שאימץ בית המשפט העליון עוד בימי ראשית המדינה נתפס סעיף 15(ד) כמפרט, אך לא מגביל, את הסמכות הרחבה שבסעיף 15(ג). לכאורה מוסמך בג"ץ לדון גם בעתירות שאינן מופנות נגד רשויות שלטוניות ואף ליתן סעד ללא כל הגבלה שבדין, ובלבד שהוא דרוש "למען הצדק". עם זאת בית המשפט גזר על עצמו שלא להשתמש בסעיף 15(ג) אלא במקרים חריגים. סייג יחיד לסמכות זו הקבוע בחוק היסוד הוא קיומה של סמכות בידי בית משפט אחר, ואכן בג"ץ דחה בעבר עתירות בעילה של חוסר סמכות (ר' בג"ץ 126/84 גלבוע נ' מפעל הפיס פ"ד לט(4) 68), אך גם קבע כי ייחוד סמכות לבית משפט אחר בחוק רגיל אינה גורעת מסכות בית המשפט העליון (פרשת מהא סלמה בהערה לסעיף 12א)(2)).

בהתאם להחלטת הוועדה, הנוסח המוצע כאן מבקש לתחום את גדרי הסמכות של בית המשפט העליון כבית משפט של ביקורת שיפוטית על המנהל מבלי לפגוע באופן ממשי בהיקף הסמכות שבה עשה בית המשפט שימוש הלכה למעשה. הסעיפים הקטנים מקיפים את תחומי העניין שבהם דן בג"ץ (ר' הערות מפורטות לכל סעיף קטן). עם זאת, יש לציין כי סעיף 12 המוצע קובע את הוראת סעיף 15(ד)(4) העוסקת בהתערבות בג"ץ בהחלטות של בתי הדין הדתיים כהגבלה על סמכות בג"ץ, בשונה מהפרשנות הנוהגת בבית המשפט העליון.

קביעת מקום מושבו של בית המשפט העליון (כיום בסעיף 15(א) בחוק היסוד) תיכלל בסעיף בחוקה שעניינו מעמד ירושלים או מקום מוסדות המדינה.

הוועדה בחרה שלא לערוך שינוי של ממש בסמכות .

לפי גישה זו סעיף קטן זה מחליף את סעיפים 15(ד)(1) עד (3) בחוק היסוד וקובע את סמכות בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ כבית משפט של ביקורת שיפוטית על המנהל: הגדרת סמכות בית המשפט העליון להעביר ביקורת שיפוטית על המנהל הסעיף המוצע מקיף את הסמכות לתת "צווים על שחרור אנשים" המכוונים דרך כלל לרשויות המנהל (סעיף 15(ד)(1)); את הסמכות לתת "צווים לבתי משפט, לבתי דין ולגופים ואנשים בעלי סמכויות שיפוטיות או מעין שיפוטיות על פי דין", שכן אלה גופים הממלאים תפקיד על פי דין ומהווים חלק מרשויות השלטון (סעיף 15(ד)(3)); וכן את סמכות הליבה לתת צווים לרשויות המנהליות (סעיף 15(ד)(2)).

לדיון – "רשויות השלטון". מושג זה עשוי, במובנו הרחב, לכלול את כל הגופים הממלאים תפקיד מכוח הדין ולייתר את הפירוט שבסעיף, אך במובנו הצר עשוי להתפרש ככולל רק גופים השייכים מוסדית לשלוש רשויות השלטון המרכזי. מושג זה מופיע גם במקומות אחרים בחוקה ומעורר בעיה דומה (ר' סמכויות מבקר המדינה, סמכות לחוקק חקיקת משנה ומחויבות לכיבוד זכויות האדם).

לדיון – הנוסח המוצע בגרסה ב' נועד לאפשר למחוקק לייחד סמכות שיפוט בעניינים מנהליים מסוימים לבתי משפט אחרים. הפרשנות שאימץ בית המשפט העליון בבג"ץ 2208/02 מהא סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, לסעיף 15(ג) מלמדת כי נדרשת הסמכה מפורשת בחוקה כדי להתיר למחוקק לייחד לבית משפט אחר סמכות, הנתונה לבית המשפט העליון בחוקה. בהעדר הסמכה כזו המחוקק יוגבל לקביעה של סמכות מקבילה בלבד. כלומר בית המשפט העליון יהיה מוסמך לדון בעניין ויימנע מלעשות כן לפי שיקול דעתו. בחוק היסוד קבועה הגבלה דומה לזו לגבי הסמכות הרחבה של בג"ץ לפי סעיף 15(ג) לדון בעניינים "אשר הוא רואה צורך לתת בהם סעד למען הצדק".

יצוין כי אין בהסדר של סמכות מקבילה משום פגם חוקתי, אם מבקשים במודע לשמר את מעמד בית המשפט העליון כערכאה ראשונה בעניינים מינהליים (הגם שהטעם למבנה חריג זה הוא כידוע היסטורי והמגמה שביסוד חוק בתי משפט לעניינים מינהליים היא הפוכה). עם זאת, עומדים כנגד הסדר כזה שיקולים של ודאות משפטית, יעילות וביזוריות של המערכת. על כן מוצע לאמץ את גרסה ב' ולדון באפשרות כי המחוקק יהיה חופשי להעביר סמכויות של ביקורת שיפוטית על המנהל לבתי משפט אחרים (ובדרך הטבע לקבוע הליך של ערעור שעשוי להגיע אל בית המשפט העליון).

לגרסה ג' – אין הכרח לשמר בחוקה את שמו ההיסטורי של בית המשפט העליון בתפקידו כבית משפט לעניינים מנהליים (תפקידיו האחרים אינם זוכים לשם מיוחד).

לדיון – הוועדה לא קיימה דיון ממצה בסוגיה של עילות הסף והנוסח המוצע אינו כולל שינוי מההסדר המפורט בחוק היסוד בהקשר זה. מוצע לדון בסוגיה זו בסבב השני. במיוחד יש לדון בזכות העמידה, אשר לה השפעה על היקף וסוג הביקורת שמפעיל בית המשפט למעשה על המנהל ועל המחוקק (הכרעה בסכסוכים כנגד ביקורת מופשטת-כללית).

סעיף 13 קובע הליך חדש לפסילת תוקפו של חוק ושל תיקון לחוקה. לא מדובר בערעור אלא בהליך של הפניה מבית משפט אל בית משפט, הקרוי "העמדת שאלה".

לדיון – ההליך החדש המוצע בסעיף 13 (לפי הצעת ועדת נאמן, ר' פרק החקיקה), אינו מתייחס לתקיפה ישירה של חוק, אלא להפניה של שאלה כזו מבית משפט שבפניו נתעוררה, אגב הליך אחר. נדרשת הבהרה באשר ליחס שבין שני המסלולים: עתירה לבג"ץ לפי סעיף 12(א)(2), שעניינה פסילת חוק (כמקובל היום מכוח סעיף 15(ג) בחוק היסוד), והליך של העמדת שאלה חוקתית אל ההרכב המיוחד בבית המשפט העליון לפי סעיף 13. נוכח הרחבת , בעתירות רבות לבג"ץ שאלת תוקפו של חוק אינה שאלת אגב לסכסוך מסוים אלא היא למעשה השאלה המרכזית והיחידה. במצבים אלה העמדת השאלה אל ההרכב המורחב לפי סעיף 13, להבדיל מהרחבת ההרכב במסגרת דיון בג"ץ, עשויה להיות מלאכותית.

פתרון אפשרי היא הוספת הליך לתקיפה ישירה אל ההרכב החוקתי הקבוע בסעיף 13 בפרק זה. הליך כזה עשוי להרחיב עוד יותר את המגמה של עתירות אבסטרקטיות נגד חוקים, מגמה שיש לה חסרונות.

למעשה נדרשת הכרעה יסודית באשר למעמד של תקיפה אבסטרקטית של חוקים בשיטת המשפט שלנו, ומכוחה יגזרו ההסדרים בדבר זכות העמידה וההרכב המוסמך לדון.

עוד מוצע לשקול מושג אפשרי אחר לתיאור ההליך הקבוע בסעיף 13 - "אבעיה חוקתית". אבעיה נזכרת כיום בדין הישראלי, ר' סעיף 176 בפקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], התש"ם-1980תקנה 234 בתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; ופרט טז בתוספת השניה בחוק הבוררות, התשכ"ח-1968; וכן את הביטוי "העמדת שאלה", ר' סעיף 32 בחוק בתי המשפט.

כיום סעיף 15(ה) חוק יסוד: השפיטה.

הסייג הנוסף הקבוע בסעיף 15(ד)(4) בחוק היסוד, המחייב הצגת טענה בדבר חוסר סמכות בהזדמנות הראשונה הושמט. נדמה כי אין מקום לפרט זה בחוקה.

לדיון – – חוק היסוד קובע בסעיף 15(ד)(4) סייגים לגבי סמכות הביקורת של בג"ץ על בתי הדין הדתיים, שהעיקרי בהם – צמצום סמכות בג"ץ ליתן צווים "לדון בעניין פלוני לפי סמכותם או להימנע מלדון .. שלא לפי סמכותם". עם זאת הוראה זו נתפרשה ככפופה להוראת סעיף 15(ג) בחוק היסוד, הנותנת סמכות רחבה לבג"ץ. למעשה הגביל בג"ץ את עצמו וקבע כי השימוש בסעיף 15(ג) יהיה במקרים יוצאי דופן בלבד. סעיף 12(א) המוצע תוחם את הסמכות הרחבה שהיתה נתונה לבג"ץ בסעיף 15(ג); וסעיף 12(ב) המוצע מעגן את עילת הביקורת על בתי הדין הדתיים הקבועה בסעיף 15(ד)(4). יש לדון בהצדקה להסדר זה לגופו וכן בהבחנה, לענין הביקורת השיפוטית, בין בתי דין דתיים לבין בתי הדין האחרים (עבודה? צבאיים?)

עוד מוצע כאן להסמיך את המחוקק לקבוע עילות ביקורת נוספות על בתי הדין הדתיים, אם יראה לנכון לעשות כן.

בדיון בוועדה עלתה הצעה שסמכות בתי הדין הדתיים והביקורת השיפוטית על תפקודם יוסדרו בפרק החוקה שעניינו יחסי דת ומדינה.

בתי המשפט – מפסיקת בג"ץ עולה כי יש לו סמכות לתת צווים לבתי המשפט, לרבות בית המשפט העליון, אך אין הוא נוהג לעשות כן אלא במקרים נדירים של חריגה מסמכות או פגיעה בולטת בכללי הצדק הטבעי. מוצע לדון באפשרות כי החוקה תעגן הלכה זו אשר תוחמת את סמכות בג"ץ. לשם כך יש להוסיף בסעיף קטן זה את המלים "או בית משפט" בצמוד ל"בית דין דתי". עם זאת, כיוון שמדובר בביקורת על בתי המשפט הכלליים, הכפופים בלאו הכי לבית המשפט העליון בדרך של ערעור, הרי שהחשיבות החוקתית של ציון מגבלה זו בחוקה אינו רב.

בתי דין אחרים – הנוסח המוצע משמר את ההסדר הקבוע בסעיף 15(ד)(3) בחוק היסוד בדבר כפיפות בתי הדין לסוגיהם, לרבות בית הדין לעבודה, לביקורת השיפוטית של בג"ץ. ההנחה היא שגופים אלה נכללים בגדר סעיף 12(א)(2) המוצע. בדיונים בוועדה עלו הצעות לחזק את מעמדו הייחודי של בית הדין לעבודה. לעומת זאת, היתה פניה אל יושב ראש ועדת החוקה חוק ומשפט בהצעה לבטל את מעמדו המיוחד של בית הדין לעבודה. לאחרונה הוקמה ועדה ציבורית לבחון ענין זה.

הנוסח משקף מודל לפיו כל ערכאות השיפוט תהיינה מעורבות בבירור תוקפם של תיקון לחוקה (בעילות של פגם בהליך בלבד – ר' סעיף קטן (ו) בסעיף זה), ושל חוק. אולם לפי הדגם בגרסה א' (כפי שהציעה ועדת נאמן) הערכאה הנמוכה אינה מכריעה בשאלת התוקף אלא מעבירה את ההכרעה לבית המשפט העליון, לאחר שבדקה ונימקה כי קיים ספק בעניין התוקף וכי ההכרעה החוקתית אמנם דרושה לשם הכרעה בסכסוך המשפטי שבפניה.

ביקורת שיפוטית על הליך החקיקה לפי הדגם שבגרסה ב' הערכאה השיפוטית הנמוכה כותבת החלטה מלאה ומנומקת בשאלת תוקפו של החוק אך להחלטתה אין תוקף כל עוד לא אושרה בידי בית המשפט העליון בהרכב מיוחד. החובה לכתוב החלטה מלאה מחייבת את הערכאה הנמוכה להתמודד לעומקן עם הסוגיות החוקתיות ובדרך זו אף מהווה אמצעי יעיל יותר לסינון הפניות אל בית המשפט העליון. הגדרה מחודשת של קווי התיחום בין בית המשפט העליון לכנסת.

לדיון – בדיוני הוועדה עלתה ההצעה לקבוע מנגנון מיוחד לבחירת שופטי ההרכב החוקתי או לקבוע כי בית המשפט העליון ישב בהרכב מלא בעניינים אלה.

הוראות חוקתיות הנוגעות לבית המשפט לחוקה

לנוסח – "חוק" – ההנחה בנוסח היא כי מושג זה כולל גם "הוראה בחוק" ואין צורך בהוראה מפורשת לכך.

לדיון - יש להכריע מהי "רשות שיפוטית" לצורך סעיף זה: יש להבחין בהקשר זה בין בתי המשפט הכלליים לבין בתי הדין לסוגיהם, המגוונים מאד במאפייניהם השיפוטיים והמנהליים. מחד גיסא ניתן להצדיק הענקת הסמכות לבתי דין מסוימים שיש להם מאפיינים קרובים לבית משפט (כגון בית הדין לעבודה). מאידך גיסא קשה להבחין בחוקה בין בתי הדין השונים ואין זה רצוי להעניק את הסמכות האמורה לכל הגופים שהם בעלי סמכות שפיטה נוכח הגיוון הרב של אלה (החל מוועדות ערר הפועלות תחת כנפי הרשות המבצעת וכלה בבתי דין ממוסדים ועצמאיים). מוצע להעניק את הסמכות לבתי המשפט ולהסמיך את המחוקק להוסיף בחוק רשויות שיפוטיות מסוימות ככל שימצא לכך הצדקה. ר' סעיף קטן (ז).

לדיון – בהמשך לאמור בהערות לסעיף קטן (א), גרסאות א' וב' משקפות את שני הדגמים הנזכרים שם. לפי הדגם שבגרסה ב', הערכאה הנמוכה פוסקת בשאלת התוקף ומעבירה את החלטתה לאישור בית המשפט העליון.

: בדיוני הוועדה נשמעה דעה כי יש לחסום כל אפשרות לתקיפה עקיפה של חוקים. כלומר בעלי דין יהיו מנועים לטעון בפני בתי המשפט ובתי הדין כי חוק המיושם בעניינם אינו חוקתי ויהיה עליהם לפנות בהליך נפרד ישירות לבית המשפט העליון. יצוין כי מנגנון של תקיפה עקיפה קיים גם במדינות שבהן נוהג מודל ריכוזי של ביקורת שיפוטית לרבות שיטות משפט שבהן פועל בית משפט לחוקה. נדמה כי להצעה האמורה חסרונות מספר ובהם: חשש להצפה של בית המשפט העליון בהעדר סינון שיפוטי בערכאות נמוכות; בירור טענת אי חוקתיות של חוק אגב סכסוך מסוים מחדדת את הדיון וההכרעה השיפוטית; כפל ההליכים מטיל מעמסה לא רצויה על המתדיין (לרבות נאשם) ועל בית המשפט הדן בסכסוך; הרחקת השופטים בבתי המשפט בערכאות הנמוכות מהתחום החוקתי. יתר על כן, ראוי כי לאדם תהא הזכות לדרוש כי בית משפט הדן בעניינו לא ידון אלא לפי חוק בעל תוקף.

בחקיקה רגילה ייקבעו ההליכים הרלבנטיים המשלימים, לרבות דרכי ההפניה והשהיית ההליך השיפוטי.

הפניית שאלה בדבר חוקיותו של חוק מערכאות נמוכות לבית המשפט העליון

ההנחה בנוסח היא שהביטוי "תמשיך לדון בעניין שבפניה" אינו מונע מהרשות השיפוטית להמשיך ולדון בתיק שבפניה לפי שיקול דעתה, למעט בשאלה החוקתית שהועמדה בפני בית המשפט העליון. גמישות זו חשובה שכן יתכנו מקרים בהם ניתן להמשיך ולדון בתיק ולקדם את ההליך השיפוטי אף בטרם הכריע בית המשפט העליון בשאלת תוקפו של החוק.

סעיף קטן זה מבהיר כי ההסדר הקבוע בסעיף חל אף על דיון בפני שופט דן יחיד בבית המשפט העליון. עם זאת כאשר מדובר בהרכב של שלושה ויותר, לא נדרשת מסננת נוספת וההרכב רשאי להעביר, לפי שיקול דעתו, את השאלה החוקתית להכרעת הרכב מורחב. ור' הערה לסעיף 12 בדבר הקשר שבין עתירה לבג"ץ ודיון בהרכב מורחב בו לבין ההליך הקבוע בסעיף זה.

ההנחה בנוסח היא שאם התעורר הספק לראשונה בפני בית המשפט העליון בהרכב שיושבים בו תשעה שופטים או יותר, רשאי בית המשפט להכריע בשאלה ואינו חייב להביא את השאלה בפני הרכב אחר.

לדיון – בדיון הוצגה עמדה אשר לפיה הניסוח הרחב של סעיף זה יאפשר לבית המשפט העליון לקרוא לתוך הוראות החוק שתוקפו נדון, הוראות שאינן כלולות בו לשם תיקון הפגם החוקתי (ידוע בשם "Reading in"). לפי עמדה זו פעולה שיפוטית כזו, הנוהגת במספר מדינות בעולם, חורגת מגדרי הפרשנות של לשון החוק ואינה ראויה בהיותה חקיקה שיפוטית.

לדיון – גרסה ב' משקפת הצעה שהועלתה בדיוני הוועדה לפיה הנוסח ישקף את המגמה כי בית המשפט יקבע מועד נדחה להחלטת הבטלות (הטעם – זמן לתגובת הכנסת), אך תהיה לו סמכות לקבוע מועד מוקדם יותר בנסיבות המתאימות.

לדיון – הצעת יושב ראש הוועדה לפיה התוצאה של פסיקת בית המשפט, כי חוק מנוגד לחוקה, לא תהיה ביטול החוק באופן מיידי. לכנסת תהיה נתונה תקופה של 60 יום לשם דיון והחלטה בדבר השימוש בסמכות ההתגברות. אם לא תעשה כן הכנסת (או תשנה את החוק) יפקע החוק בתום התקופה האמורה כפי שנקבע בפסק הדין. לפי הצעה זו, הימנעות הכנסת מלפעול נתפסת כהסכמתה לפסילת החוק.

נוסח זה, לפי הצעת ועדת נאמן, מונע ביקורת שיפוטית על תוכנו של תיקון לחוקה ומגביל אותה לביקורת על הליך קבלת התיקון.

ר' הערה בעניין זה, בסמוך לסעיף קטן (א).

לדיון – בית משפט לחוקה. במדינות אירופה רווחת השיטה לפיה הסמכות לפרש את החוקה ולפסול חקיקה רגילה הסותרת אותה, מסורה לבית משפט מיוחד לחוקה. הצעת חוק לאימוץ שיטה זו בישראל, אשר אושרה בכנסת ה-15 בדיון המוקדם, לא קודמה. בפני הוועדה לא הוצגה הצעה מפורטת בענין ונראה כי בשלב זה אין לה תמיכה פוליטית. הדיון בסוגיה לא מוצה ואפשר שתעלה בעתיד.

לדיון – מודל של ביקורת שיפוטית מוחלשת בענין פסילת חוקים. סעיף 13 קובע הסדר לפיו בית המשפט יהיה מוסמך לקבוע כי חוק הסותר את החוקה אינו תקף ופסיקתו תהיה מחייבת (כפוף לסמכות ההתגברות - ר' פרק החקיקה). בפני הוועדה הועלתה הצעה לאמץ את מודל הביקורת הנוהג בבריטניה מאז נחקק בה ה-Human Rights Act 1998. לפי מודל זה, בית המשפט מוסמך להצהיר כי חוק סותר את החוקה אך אין בהחלטתו כדי להפקיע את החוק מתוקפו. הפרלמנט מוסמך להכריע בגורל החוק, ואם ירצה בכך, לתקנו.

לכאורה סעיף 16 בחוק היסוד אינו מונע הקמת בתי משפט מסוג חדש בחקיקת משנה והדבר אינו רצוי. חקיקת משנה הולמת, בשל הפירוט והגמישות הנדרשים, רק הקמת בית משפט מסוג קיים בתחום שיפוט מסוים. מכאן שינויי הנוסח.

לדיון – האם יש הכרח להזכיר את בית המשפט המחוזי ובתי משפט השלום בחוקה בשמותיהם?

 : סעיף 20(א) בחוק היסוד קובע את עקרון ההלכה הפסוקה במדרג בתי המשפט. על פי לשונו אין הסעיף מתייחס למערכות בתי הדין אלא לבתי המשפט בלבד, אף כי אחדים מבתי הדין ערוכים במדרג ונוהג בהם עקרון ההלכה הפסוקה. ניתן להחיל בחוק רגיל עקרון זה על בתי דין וגופים שיפוטיים שאינם בתי משפט אף ללא הסמכה מפורשת בחוקה.

לדיון – סעיף 20(ב) בחוק היסוד מחיל את עקרון ההלכה הפסוקה על בתי המשפט בלבד. לכאורה, על פי לשון הסעיף, אין עוגן חוקתי לתחולת העקרון על בתי הדין לסוגיהם, כגון בית הדין לעבודה. ואולם מפסיקת בית המשפט העליון עולה כי למעשה כפופים בתי הדין לפסיקתו. יצוין כי לגבי בתי הדין הדתיים מוגבלת סמכות ההתערבות של בג"ץ למקרים של חריגה מסמכות של בית הדין בלבד וזאת מכוח סעיף 15 בחוק-יסוד: השפיטה.

סעיף זה מעורר גם את הדיון בסוגיית ביזור המערכת השיפוטית. בדיוני הוועדה הובעה עמדה כי ראוי שהחוקה תשקף את מעמדן המיוחד של מערכות בתי הדין הייחודיים, כגון בתי הדין לעבודה ובתי הדין הצבאיים, ותצמצם את כפיפותן לבית המשפט העליון.

לדיון –

חוק היסוד והצעת החוקה קובעים הוראות להבטחת אי התלות המקצועית והאישית של השופטים (בענייני שפיטה – סעיף 2; ובהיבטים אחרים לשם הגנה אישית מפני התעמרות וכו' – הגבלות על העברה מתפקיד, דיני משמעת מיוחדים וכו'). אין בהם הוראות הנוגעות לדרך הניהול של הרשות השופטת ולהיבטים המוסדיים שלה, כגון תקציב, מנהל, כוח אדם וכו', הגם שאלה עשויים להשפיע על אי התלות העניינית ויש להם משמעות חוקתית-סמלית ביחסים שבין שלוש הרשויות. ר' הערות לסעיף 1 בפרק זה בעניין "הרשות השופטת". ר' גם סעיף 82 בחוק בתי המשפט – מנהל בתי המשפט אחראי בפני שר המשפטים על ביצועם של סדרי המינהל.

על רקע זה מוצע לדון באפשרות לכלול סעיף בלשון זו:

"(א) חוק יקבע הוראות בדבר ניהול מערכת בתי המשפט באופן שיבטיח את עצמאות השופטים בענייני שפיטה.

(ב) הצעת תקציב מערכת בתי המשפט, במסגרת הצעת חוק תקציב, תקבע בידי נשיא בית המשפט העליון ושר המשפטים."

וניתן לשקול אף מודל שמבסס באופן מפורש יותר את עצמאות מערכת השפיטה וקובע את מעמד מנהל בתי המשפט ואת מעמד נשיא בית המשפט העליון בהקשר זה. טיעונים ברוח זו הועלו בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט בעת שנחקק חוק-יסוד: השפיטה (ר' למשל דיון מיום 23.11.1982 – הצעה להכפיף את מנהל בתי המשפט לנשיא בית המשפט העליון ומנגד עמדה כי הדבר סותר את האחריות המיניסטריאלית של שר המשפטים).

הנוסח המוצע כאן לגבי קביעת התקציב מתבסס על סעיף 10 בחוק-יסוד: מבקר המדינה.

נושאים בחוק היסוד אשר מוצע שלא לכלול בחוקה אלא בחוק רגיל: 1. [סעיף 21 בחוק היסוד].

2. דיון נוסף [סעיף 18 בחוק היסוד].

הוראות בדבר זכות הערעור ומשפט חוזר נדונו במסגרת פרק הזכויות. ר' הערות שם.