חוקה בהסכמה רחבה

הצעת חוקה – משק המדינה

1. תשלומי חובה 137 [1(א)]
מסים, אגרות, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו [או יבוטלו] ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או בחקיקת משנה מכוח הסמכה מפורשת בחוק [שנועדו לעניין זה בלבד]. גרסה ב': (א) מסים לא יוטלו [או יבוטלו] אלא בחוק [שנועד] לעניין זה בלבד; אגרות, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים יכול שיוטלו [או יבוטלו] גם בחקיקת משנה מכוח הסמכה מפורשת בחוק [שנועדה] לעניין זה בלבד. או: לא יוטלו או יבוטלו אלא בחוק או בחקיקת משנה מכוח הסמכה מפורשת בחוק [שנועדו] לעניין זה בלבד.	דברי הסבר לדיון – מוצע [גרסה ב'] לשקול לקבוע שהטלת מס חדש/ביטולו המוחלט יהיו בחוק בלבד ושחוק כאמור יעסוק בנושא זה בלבד (קביעת הסדרים ראשוניים בחקיקה ראשית נובעת גם מעקרונות של הפרדת רשויות, שלטון החוק ועקרונות של משטר דמוקרטי). לגבי שינוי השיעור מוצע להותיר את האפשרות לשינוי בחקיקת משנה אך מוצע שהמחוקק יתן דעתו במפורש להסמכה בעניין שינוי שיעור במס. לגבי אגרות, מלוות ו. "יבוטלו" – מה לגבי הורדת שיעור ל-0? (ר' מס מעסיקים). מלווה חובה – נדרש שמא יטענו שאינו תשלום (בשל החזרת ההלוואה, הקרן, בתנאי שוק). לדיון – עמדה שהובעה ולפיה חולש הסעיף (אף בנוסחו היום) גם על תשלומים (מחירים) לחברות פרטיות אם הרכישה של השירות לא נובעת מרצון חופשי או שגובה התשלום לא נקבע בתנאי שוק: למעשה מציע מבחן של חיוניות השירות ומידת הציפייה שהמדינה תדאג להספקתו (אף אם המדינה הפריטה אותו). לדיון – מעמדן של הרשויות המקומיות בהקשר להטלת תשלומי חובה והפיקוח עליו, כחלק מנושא כללי שטרם נדון בוועדה, והוא מעמדן של הרשויות המקומיות, מידת עצמאותן ויחסיהן עם השלטון המרכזי. הסדרים חוקתיים הנוגעים למשק המדינה.
(ב) שיעוריהם של מסים, אגרות, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא ישונו אלא בחוק או בחקיקת משנה מכוח הסמכה מפורשת בחוק [שנועדו] לעניין זה בלבד. [1(ב)]	דברי הסבר סעיף 1(ב) בחוק-יסוד: משק המדינה דהיום שעניינו פיקוח הכנסת על חקיקת משנה הקובעת תשלומי חובה הועבר לפי הצעתנו לפרק החקיקה (ר' שם בסעיף 9).
2. נכסי המדינה [2]
[גרסה ב': עסקאות בנכסי המדינה, רכישת זכויות וקבלת התחייבויות בשם המדינה ייעשו בידי מי שהוסמך לכך בחוק או על פיו.]	דברי הסבר נדמה כי אין בהוראת סעיף זה דהיום משום הוראה חוקתית של ממש ולכן ניתן לוותר עליו אלא אם כן ישונה. העקרון כי עובד ציבור פועל רק מכוח הסמכה שניתנה לו בחוק או על פיו הוא עקרון כללי שאינו מיוחד לפעולה בנכסי המדינה. "על פיו" – מכוח הסמכה מפורשת בחוק? יש להבהיר בכל מקרה עניין זה אם ייוותר הסעיף בנוסחו לדיון – קביעת הנחיה חוקתית מהותית שתקבע מטרות או אמות מידה מגבילות לניהול נכסי המדינה ולעסקאות בהם (ר' גם הערות בפרק עקרונות יסוד בעניין מקרקעי ישראל). קביעה בחוקה של פיקוח פרלמנטרי על סוגי עסקאות מסוימות (היום יש עסקאות בעלות השפעה כלכלית של ממש שאין לגביהן פיקוח פרלמנטרי לעומת עסקאות בעלת השפעה כלכלית פחותה שלגביהן יש פיקוח כזה).
3. תקציב המדינה [3]
(א) (1) תקציב המדינה ייקבע בחוק. (2) התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות.	דברי הסבר סעיף 3 המוצע עוסק בהגשתה של הצעת חוק התקציב בידי הממשלה, הנוגע להוצאותיה. בצד תקציב זה מוגשת הצעת תקציב משרד מבקר המדינה (סעיף 10 בחוק-יסוד: מבקר המדינה ור' הערות מפורטות בפרק מבקר המדינה על הבעייתיות שבהסדר הקיים), ותקציב הכנסת. מוצע לדון בהסדר כולל הנוגע לתקציביהן של הרשויות הלא ממשלתיות – הכנסת, מבקר המדינה (ואולי גם הרשות השופטת ור' הערה בעניין זה בסוף פרק השפיטה), דרך קביעתם, פרסומם והקשר של אלה להצעה הממשלתית – ניתן למקם הוראה מרוכזת כזו בפרק משק המדינה או בכל אחד מהפרקים הייחודיים לרשויות השונות. חשוב להקפיד כי ההסדר יבטיח את יעילות התכנון התקציבי של המדינה מבלי לגרוע ממעמדן הבלתי תלוי של אותן רשויות.
(ב) (1) הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב במועד שקבעה הכנסת או ועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך אך לא יאוחר מתשעים ימים לפני תחילת שנת הכספים. [3]	דברי הסבר מעמד הכנסת בהליך עיצוב התקציב ואישורו מוצע להאריך את פרק הזמן המזערי לדיוני התקציב (מ-60 ימים ל-90 ימים), כדי לאפשר לכנסת למלא את תפקידה המבקר והמחוקק בנושא מהותי זה (פרק זמן כזה ואף למעלה ממנו קיים בחוקות). במקביל מוצעת גרסה לקצר את התקופה המאפשרת להמשיך בדיוני התקציב מעבר לשנת התקציב משלושה חודשים לחודשיים. אישור התקציב השנתי בפרלמנט לדיון – הועלתה הצעה לקבוע את הליך הדיון בתקציב ואישורו בשני שלבים: שלב ראשון אישור מסגרת התקציב ושלב שני אישור מפורט. יש לשקול אם הליך כזה מתאים לישראל וכן מה היחס הרצוי בין השלבים. תהליך אישור תקציב המדינה
(2) הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת.
(3) הוראות הצעת חוק התקציב שעניינן הצעת התקציב המפורטת של משרד הביטחון ושל יחידות וגופים שייקבעו בחוק, שטעמים של ביטחון המדינה מצדיקים חיסוי הצעת התקציב המפורטת שלהם, יונחו, [במועד הנחת הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת], על שולחן ועדה מיוחדת לעניין זה, שתיקבע בחוק; הוועדה תאשר את ההצעה המפורטת ותניח על שולחן הכנסת לקריאה השניה ולקריאה השלישית [רק] את ההצעה לסכומים המוקצבים לסעיפי התקציב של משרד הביטחון ושל היחידות והגופים האמורים; על אף האמור בסעיף 11 לפרק החקיקה, לא תפורסם ברשומות ולא תונח על שולחן הכנסת ההצעה המפורטת [כאמור בפסקה זו], אלא ההצעה לסכומים המוקצבים לסעיפי התקציב של משרד הביטחון ושל היחידות והגופים האמורים. [3(ב)(3)]	דברי הסבר ביסוד ההסדר עומד הצורך, מחד גיסא, להגן על חשאיות התקציב המפורט, ומאידך גיסא, הצורך להבטיח קיומה של ביקורת פרלמנטרית אפקטיבית על רכיב מרכזי כל כך של תקציב המדינה. לפיכך מוצע להותיר (תוך הבהרה) את ההסדר הקיים היום ולפיו הליך האישור של תקציב הביטחון נעשה בוועדה מיוחדת, שלא בפומבי, אך שיש לה מומחיות מיוחדת (מוצע כי שם הוועדה לא יעוגן בחוקה אלא בחוק יסודות התקציב). עיגון חוקתי נדרש גם כיוון שהליך האישור של הצעת התקציב המפורטת של מערכת הביטחון לא נעשה במליאה בניגוד למוצע בפרק החקיקה, (השוו לסעיף הנוגע לתקציב מבקר המדינה וההערות שם). "הוראות הצעת חוק התקציב שעניינן... " – מוצע להבהיר בנוסח שהסדר ההנחה המיוחד מטעמי ביטחון הוא חלק בלתי נפרד מהצעת התקציב כולה, והשינויים היחידים הם דרך הגשה מיוחדת, דיון בוועדה המתמחה בעניין ופטור מחובת הפרסום ברשומות. "משרד הביטחון ושל היחידות והגופים שייקבעו בחוק" – במקום "משרד הביטחון" (לשון סעיף 3 בחוק היסוד דהיום) – מוצע מבחן מהותי ולא פרוצדורלי להסדר, שיחול לא רק על הצעת התקציב המפורטת של משרד הביטחון אלא על הצעת התקציב המפורטת של כלל הגופים שהטעמים הביטחוניים העומדים ביסוד ההסדר רלבנטיים גם לגביהם. גופים אלה ייקבעו בחוק (ור' הצעת השלמה בחוק יסודות התקציב).
(4) להצעת חוק התקציב יצורף אמדן המקורות למימונו. [3(ב)(4)]	דברי הסבר הערות על המדיניות הכלכלית
(ג) התקופה לקבלת חוק התקציב תהיה – [36א בחוק-יסוד: הכנסת]	דברי הסבר בפרק הכנסת מפורטות העילות לסיום כהונת הכנסת לפני תום תקופת כהונתה וכן מועד הבחירות – אחת העילות המפורטות שם היא אי קבלת התקציב במועד המפורט בסעיף קטן זה (תקציב ביניים, אם ייוותר הסעיף, לא ידחה את מועד הבחירות).
(1) עד תום שלושה חודשים [גרסה ב': חודשיים] מיום תחילתה של שנת הכספים; [3]	דברי הסבר לגרסה ב' – מוצע לקצר את התקופה לדיוני התקציב שאחרי סיום שנת התקציב בשנה רגילה שהרי המועד ידוע מראש והמהלכים הפוליטיים והמקצועיים יכולים להיערך מבעוד מועד. כמו כן מוצע במקביל שהצעת התקציב תוגש לכנסת 90 ימים (במקום 60) לפני תום שנת התקציב.
(2) עד תום שלושה חודשים [גרסה ב': חודשיים] מיום תחילתה של שנת הכספים או עד תום 45 ימים מיום כינון ממשלה, לפי המאוחר, אם התקיים אחד מאלה אחרי המועד להגשת הצעת התקציב ועד תום שלושת החודשים [גרסה ב': החודשיים] האמורים:
(א) נשיא המדינה פתח בהליכים להרכבת ממשלה חדשה לפי סעיף 26(א) לפרק הממשלה;	דברי הסבר במקום (א) ו(ג) ניתן לקבוע "התפטרה ממשלה" (ברור יותר מבחינת המועד מאשר "פתח בהליכים" אם כי זו הכוונה גם היום בסעיף 30(א) בחוק-יסוד: הממשלה. אם תתקבל הגישה (בפרק הממשלה) שאי קבלת תקציב מביאה אף היא להתפטרות ממשלה – יהיה צורך להחריג מפה את אי קבלת חוק תקציב שנתי (אם ייבחר הביטוי "התפטרה ממשלה").
(ב) התקבל חוק להתפזרות הכנסת;
(ג) ראש הממשלה פרסם ברשומות צו לפיזור הכנסת [חדש]	דברי הסבר לא נמנה היום וההגיון זהה (היום נמנית רק סיטואציה ולפיה בקשו 61 חברי הכנסת לבלום צו פיזור אך לא עצם פרסום צו כזה).
(ד) התקיימו בחירות לכנסת.
(4) במקרה הצורך רשאית הממשלה להגיש בתוך שנת הכספים הצעת חוק תקציב נוסף [לאותה שנת תקציב]. [3(ד)]
[(ה) נראה לממשלה כי חוק התקציב לא יתקבל לפני תחילת שנת הכספים, רשאית היא להגיש [פעם אחת] הצעת חוק תקציב ביניים].	דברי הסבר לדיון – האם יש עוד צורך בסעיף זה? הוא נחקק בטרם נקבעו ההסדרים של הוצאות בהעדר תקציב (1:12) (היום – סעיף 3ב בחוק-יסוד: משק המדינה ), ובטרם נחקק הסעיף הקובע שאי קבלת חוק תקציב עד 3 חודשים לאחר תחילת שנת כספים היא עילה לבחירות (היום – סעיף 36א בחוק-יסוד: הכנסת). ברור מהנוסח שהכוונה היא לשימוש באפשרות זו פעם אחת, עובר לסוף שנת הכספים, ומאחר שתוך זמן קצר, אם לא יתקבל תקציב, ייערכו בחירות – נדמה שיש תחליף להסדר זה. לדיון – האם במקרה של אי קבלת תקציב והליכה לבחירות וכינון ממשלה חדשה, יש להותיר את האפשרות לתקציב ביניים (המותאם לצרכים) בשל התארכות הזמן או שהקרבה לבחירות רק תביא לפריצת רסן – גם בתקציב ביניים; מכל מקום, אם ייוותר הסעיף, יש צורך להתאמת נוסח בין סעיף תקציב הביניים לסעיף הקובע 1/12. בפרק הכנסת מובהר שתקציב ביניים לא ידחה את הבחירות.
(ו) שר האוצר יגיש לכנסת מדי שנה [לפני הנחת הצעת חוק התקציב של השנה הבאה], דין וחשבון על ביצוע תקציב המדינה. [3(ה)]	דברי הסבר לדיון – העברת הוראות מחוק יסודות התקציב לחוקה, לגביהן נפסק שהן הוראות יסוד שחוק התקציב כפוף להן (שוויון בהקצאת משאבים לתמיכות).
4. תקציב רב שנתי [3א]
(א) הממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תכנית תקציב רב-שנתית שתכלול את הצעת חוק התקציב לשנה הקרובה וכן תכנית תקציב לשתי השנים הבאות אחריה.
(ב) הממשלה תניח על שולחן הכנסת את תכנית התקציב הרב-שנתית ביחד עם הצעת חוק התקציב.
(ג) כל הצעת חוק תקציב שתגיש הממשלה לכנסת תתבסס על תכנית התקציב הרב-שנתית שהוכנה והונחה על שולחן הכנסת לפי סעיף זה בשנה הקודמת.
5. אי קבלת חוק תקציב [3ב]
(א) לא נתקבל חוק התקציב [או תקציב ביניים] לפני תחילתה של שנת הכספים, רשאים הממשלה, הכנסת, [משרד] נשיא המדינה ומשרד מבקר המדינה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה כפי שייקבע בחוק; לעניין סעיף זה "התקציב השנתי הקודם" – סך כל ההוצאות שהיו מותרות להוצאה בשנת הכספים הקודמת, לפי כל דין.	דברי הסבר היום אין התאמה בין סעיף זה לבין הסעיף בעניין תקציב ביניים. לכאורה לפי הנוסח חל ההסדר אם לא נתקבל חוק התקציב (אף אם נתקבל תקציב ביניים) ולכן אם ייוותרו שני הסעיפים יש לקבוע כי גם קבלת תקציב ביניים דוחה הסדר זה. מוצע להחיל את ההסדר על כל רשויות השלטון שתקציבן נפרד ולא רק על הממשלה. מוצע מודל של 1/12 מהתקציב בפועל, לרבות העברת עודפים משנה קודמת (ר' סעיפים 11 עד 14 בחוק יסודות התקציב) ולא מהתקציב שאושר בתחילת השנה שעברה – התקציב בפועל משקף טוב יותר את הצרכים האמיתיים. דרך ההצמדה תיקבע בחוק יסודות התקציב. כל הפירוט לא יוזכר בחוקה. סעיף זה היה משוריין (ר' סעיף קטן (ג) אך במסגרת חוקה שלמה מתייתר הצורך בסעיף זה שכן יחולו הוראות לתיקון החוקה.
(ב) כספים לפי סעיף קטן (א) ייועדו קודם כל לקיום התחייבויות מכוח חוק, חוזים ואמנות; ביתרה יהיה שימוש רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בתקציב השנתי הקודם.	דברי הסבר "בתקציב השנתי הקודם" – ר' הגדרה בסעיף קטן (א) – גם פעולות שאושרו במשך השנה ולא רק אלה שהיו מותרות בעת חקיקת חוק תקציב שנתי של השנה הקודמת. לדיון – דרכי החלוקה הפנימית בתוך התקציב בין משרדי הממשלה במצב של 1/12 (הגמישות האפשרית בהעברת כספים מסעיף לסעיף בתקופה זו) והאם יש להתייחס לכך בחוקה. האם יש צורך בהסמכה להסדרת עניין זה בחוק?
6. מטבעות ושטרי כסף [4]
קביעתם של מטבעות ושטרות שישמשו הילך חוקי יהיו בחוק וטביעת מטבעות והדפסת שטרי כסף שישמשו הילך חוקי וכן הוצאתם יהיו כפי שייקבע בחוק.	דברי הסבר ראוי שהחוקה תעסוק גם בצד המהותי-נורמטיבי של קביעת המטבע (בחוק) ולא רק בצד הפיזי של טביעה/הדפסה והפצה. סעיף 3ג בחוק היסוד דהיום, שעניינו חקיקה הצריכה תקציב – הועבר בהצעה לפרק החקיקה. סעיף 5, העוסק בביקורת מבקר המדינה על המשק, קיים בפרק מבקר המדינה (וכן בחוק-יסוד: מבקר המדינה דהיום) ואין צורך בו גם כאן. נושאים נוספים: בנק ישראל ומעמדו לדיון – עיגון בחוקה של מעמד בנק ישראל, תפקידיו ועצמאותו.