הסדרים חוקתיים העוסקים בגופי ביקורת ציבוריים, סקירה משווה

הנוסח היום: "... של המדינה, של משרדי הממשלה, של כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, של הרשויות המקומיות ושל גופים או מוסדות אחרים שהועמדו על פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה."

"על המשק" – די בסעיף זה כדי להבהיר שמשק המדינה נתון לביקורת ואין צורך לכתוב זאת באופן שייצור כפילות (כמו שיוצר סעיף 5 בחוק-יסוד: משק המדינה)

המושג "רשויות השלטון" לפי הצעתנו מחליף את המושג "המדינה". שני המושגים עמומים ואולם נדמה ש"רשויות השלטון" רחב יותר מהמושג "המדינה" ויכלול את מינהל הכנסת, נשיא המדינה ובתי המשפט. מונח זה מופיע גם בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.

אזכור התאגיד – לא כלול באופן טבעי ברשויות השלטון להבדיל ממוסד וממפעל (בגלל האישיות הנפרדת).

אזכור התאגיד שהוקם בחוק – יכולה להתעורר שאלה בדבר מעמדם של תאגידים סטטוטוריים (גם לפי הנוסח של חוק היסוד דהיום) בגלל עמימות המונח "מדינה" או "רשויות השלטון"; תאגיד שהוקם בחוק יש לו אופי ציבורי אך האם ברור ששייך ל"רשות שלטון"? כמו כן, אזכור בחוקה ימנע מצב שבו תסויג הביקורת בחוק המקים את התאגיד.

לפי הנוסח המוצע יאוזכרו בחוקה גם תאגידים עירוניים: אין סיבה טובה להבחנה והיום אלה מבוקרים בדרך עקיפה לפי חוק מבקר המדינה.

אך אפשר גם למנות את רשויות השלטון עם הסמכה לקבוע בחוק גוף אחר (ללא הפירוט).

לדיון – יש לשים לב שהנוסח (גם נוסח חוק היסוד דהיום) – מכוון לביקורת כלפי גוף ולא כלפי אדם (ולפיכך יש סתירה בין סעיף זה לבין סעיפים 9(3) ו9(6) בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] שמאפשרים הטלת ביקורת על אדם) – אמנם תהיה הגנה לחוק מבקר המדינה באמצעות שמירת דינים, אך יש לדון בשאלה – עד כמה ראוי ונכון לאפשר ביקורת על אדם וכן האם ראוי לאפשר סעיף כדוגמת 9(6) שביקורת נעשית לא על גוף המנוי בחוק אלא על גוף/אדם עליו החליטה הכנסת או עליו הסכימה הממשלה עם אותו גוף או על אדם (לפי הנוסח המוצע – יש למנות את אפיוני הגוף המבוקר בחוק).

לדיון – האם יש מקום לאפיין בחוקה את הגוף שניתן לקבעו בחוק (מה הסכנה לקביעת גוף "פרטי" בחוק)?

הנוסח היום כולל בסיפה את המילים "וכל עניין אחר שיראה בו צורך" – מוצע למחוק את הסיפה: נדמה שכדאי לתחום את עילות הביקורת ולא להותיר למבקר לקבוע לעצמו את גדרי סמכותו –ממילא העילות המנויות במפורש אלו הן עילות הביקורת המקובלות (ונראה שניתן גם לבקר אפקטיביות, וניתן גם למנות "מועילות" במפורש).

לדיון – עמדת מבקרת המדינה לשעבר מ' בן-פורת, שראתה בסיפה אסמכתא לכך שהמבקר מוסמך לבחון את מדיניות הממשלה (שאלה זו יכולה להיוותר על מכונה גם אם תימחק הסיפה) .

בדומה להצעה בעניין נשיא המדינה, הכוונה בנוסח הסעיף היא להותיר את ההסדר של היום ולפיו במצב שתקופת הכהונה נפסקת בטרם חלפו 7 שנים, לא תתאפשר בחירה מחדש (אף לא ליתרת התקופה. מוצע לכלול בחוק מבקר המדינה השלמה לחידוד עניין זה. שם מוצע שלא יוכל להיות מועמד מי שכיהן כמבקר המדינה).

האם לאפיין את התנאים הנוספים או לפרט יותר בחוקה?

הסיפה – בדומה לנוסח המוצע לגבי נשיא המדינה ושופטים. הסעיף מסמיך את המחוקק לקבוע תנאים נוספים (כגון גיל) בחוק. לעניין תנאים נוספים ותקופות צינון השוו להערות לסעיף 4 בפרק נשיא המדינה. נוכח אפיון המשרה של מבקר המדינה (המצדיק גם סעיף של ייחוד כהונה ללא חריגים) נראה לנו כי לא ראוי שמבקר המדינה יוכל להיות מועמד למשרה או לתפקיד הנזכר בחוקה המצריך בחירה (אף לא לתפקיד נשיא המדינה) כמו גם למשרות אחרות. אך זה דבר שיש להסדירו בחוקים רגילים (למעט לעניין חבר הכנסת, שמוסדר בחוקה בשל הפגיעה לבחור ולהיבחר).

הסעיף כולל את העקרון החוקתי והוא בחירה בידי הכנסת בהצבעה חשאית (משמר עקרון של עצמאות שיקול הדעת בבחירה). יתר ההוראות יכולות להישאר בחוק רגיל כמו היום.

אמנם אין הסמכה בחוק היסוד היום לקביעה שהבחירה תהיה ברוב של חברי הכנסת אך מוצע בפרק הכנסת להצעה. לאפשר קביעה כזו בחוק רגיל ובלבד שהחלטה/בחירה כאמור לא יהיו ברוב של למעלה מ-61 חברי כנסת.

לדיון – (ור' בעניין זה הערה דומה בפרק נשיא המדינה והצעה בפרק החקיקה) האם לקבוע בפרק החקיקה נושאים מסוימים, ובהם גם ההליכים לבחירת מבקר המדינה, שתיקוני חקיקה לגביהם יתקבלו בכנסת ברוב שייקבע בחוקה.

לדיון – גרסה ב' – המלצתנו לכלול ההצהרה בחוקה ור' הסבר בעניין זה בפרק הכנסת ובפרק נשיא המדינה.

השוו למוצע בפרק נשיא המדינה. כאן מוצע להדגיש את הקונסטיטוטיביות של הצהרת האמונים. החשיבות של הרציפות פחותה בתפקיד זה ולכן אין אפשרות להצהיר אמונים לפני תום תקופת כהונתו של המבקר הקודם.

לנוסח – ההנחה היא ש"בתום" – מאפשרת הצהרה גם מעט אחרי.

לדיון – האם לאפיין בחוקה את ה"גופים והאנשים" שעליהם יברר המבקר תלונות (השוו היקף הגופים המבוקרים בידי בג"ץ או היקף הגופים אשר ועדה של הכנסת מוסמכת לזמן – המדובר בגופים הממלאים תפקיד ציבורי ובנושאי משרה או בממלאי תפקיד בהם).

אם תתקבל חלופה זו מוצע לשנות את שם הפרק בחוקה בהתאם: מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור.

לדיון – כפילות התפקידים המתחייבת מסעיף 4 כפי שהוא מנוסח היום ואזכור נושא תלונות הציבור בחוקה.

ניתן להצדיק עיגון המוסד של בירור תלונות הציבור בחוקה (עוד בקרה על הכוח השלטוני והדגשה של מחויבות השלטון בתפקידיו המינהליים והריבוניים לפרט) ואולם שאלה היא האם יש מקום לחייב בחוקה שמבקר המדינה ימלא גם את התפקיד של בירור תלונות הציבור: ניתן ליצור מודל שלפיו החוקה תאפשר אך לא תחייב כפילות התפקידים. לא מצאנו חוקה שבה יש חיוב בכפילות כזו ובחוקות רבות לא מוסדר נושא נציב תלונות הציבור או שמוסדר על דרך ההסמכה לקבוע הוראות בחוק רגיל.

הדילמה: מצד אחד יש רצון להיעזר בכוחו וביוקרתו של המבקר ואף בטיב סמכויותיו ובמידע שבידו, לצורך מילוי התפקיד השני. מצד שני יש רצון שלא להכביד אישית על מבקר המדינה נוכח המעמסה הכבדה שרובצת על שכמו בשל מטלותיו כמבקר. מגמה זו גברה בחקיקה בשנים האחרונות (נציבויות תלונות ציבור הוקמו בחוקים שונים) ובתיקון חוק מבקר המדינה ולפיו בנושא של תלונות הציבור ימלא המבקר את תפקידו "באמצעות" נציבות תלונות הציבור (עמדת מבקר המדינה בעת התיקון לחוק היתה שתיקון זה מאפשר לו שלא לטפל אישית בבירור התלונות אלא כמפקח, ולהבדיל מתפקידו כמבקר).

אם יוחלט שלא לחייב את כפילות התפקידים בחוקה יש לדון בסמכויותיו של נציב תלונות הציבור וביחס בינן לבין סמכויות מבקר המדינה.

לדיון – עמדה שהביעה מבקרת המדינה לשעבר מ' בן פורת ולפיה סעיף זה משמעו בלעדיות בבירור תלונות עד כדי כך שלמשל חוק נציב תלונות הציבור על שופטים אינו חוקתי לא היה חוק יסוד שאינו משוריין עדיף על כל חוק אחר. ואולם, איננו רואים בלשון הסעיף (שהיא כללית ביותר) רמז לבלעדיות אלא להיפך, הכפפת כל ההסדר למחוקק הרגיל, אשר ברצותו יכול לקבוע בלעדיות בירור תלונות מסוימות לגורם אחר או לקבוע סמכות מקבילה. יצוין כי לגבי חוק נציב קבילות על שופטים ישנם נימוקים נוספים שאין בו כל בעיה במישור זה שכן הסמכויות הנתונות לנציב שם שונות מאלו של הנציב כאן ובחלקן מעוגנות בחוק יסוד.

מכל מקום יש להבהיר עניין זה – איננו ממליצים על בלעדיות בבירור תלונות.

הנוסח היום: "מבקר המדינה ימלא תפקידים נוספים כפי שייקבע בחוק".

הדגש החוקתי צריך להיות על כך שאם רוצים להטיל על המבקר תפקידים נוספים, הקביעה צריכה להיות בחוק דווקא. הניסוח הקיים מרמז לכך שהמבקר ימלא תפקידים נוספים ודווקא עדיף למעט בכך. לכן מוצע לשנות את הדגש בניסוח.

על מבקר המדינה הוטלו למשל תפקידי הבקרה שלפי חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 וחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 ואולם, הוטלו עליו תפקידים גם שלא בחוק: מה דינם של כללי "ועדת אשר" בעניין מניעת ניגוד עניינים בפעילותם של שרים וסגני שרים – שנסמכים על החלטת הממשלה (ולא על חוק) – לפיהם מופקד מבקר המדינה על בחינת הצהרות הון של שרים ועל מניעת ניגודי עניינים שונים? (מוצע לקבוע סעיף בעניין בחוק הממשלה).

לדיון – הצעה לאפיין בחוקה את התפקידים הנוספים כך שלא יפגעו באי התלות של המבקר, באחריותו כלפי הכנסת ובתפקודו כמבקר המדינה.

ר' להלן סעיף 9 של ייחוד כהונה.

הסעיף מנוסח ללא חריגים (השוו לפרק השפיטה). ההנחה היא שגם אם יוטלו עליו תפקידים בחוק (ר' סעיף 8 לעיל) עדיין יבצעם כמבקר המדינה.

הנוסח היום: "ימציא למבקר ללא דיחוי, לפי דרישתו, ידיעות, מסמכים, הסברים, וכל חומר אחר שלדעת המבקר דרושים לו לצרכי הביקורת."

הפירוט הקיים היום מיותר – הרעיון שיש למסור כל מידע, הסבר בעל פה או חומר אחר בא לידי ביטוי בנוסח המוצע.

לדיון – סעיף דומה לא קיים בחוקות שכן מסירת מידע למבקר מוסדרת בחוק רגיל – האם להותירו בחוקה? (במיוחד נוכח המלצתנו להוריד לחוק רגיל את סעיפי הסודיות שבפרק הממשלה).

כמו כן, האין בסעיף זה, אם יוותר בחוקה, משום סתירה לסעיף 26 בחוק מבקר המדינה המקנה למבקר המדינה סמכויות לפי חוק ועדות חקירה לגבי כל אדם? האם לא עומד מאחריו רעיון חוקתי של קבלת מידע מרשויות השלטון בלבד?

לדיון – אם כפילות התפקידים בין מבקר המדינה לבין נציב תלונות הציבור תיוותר בעינה, מומלץ לדון בשאלה של חובת מסירת מידע גם לצורך מילוי התפקיד של נציב תלונות הציבור – אך אז תיתכן סתירה לסעיף 41(ד) בחוק מבקר המדינה.

היום עוסק הסעיף בקשר עם הכנסת ובפרסום דוחות וחוות דעת

לדיון – בנוסח כאן הצענו לוותר על סעיף 12(א) לחוק היסוד דהיום הקובע כי המבקר יקיים קשר עם הכנסת, שכן הקשר עם הכנסת נובע מהאחריות כלפי הכנסת וכן מוסדר בחוק מבקר המדינה.

מומלץ לוותר על הרישה של סעיף 12(ב) לחוק היסוד הקובע כי המבקר יגיש לכנסת דינים וחשבונות מאותה סיבה.

מכאן – שהסעיף משנה פניו והופך לסעיף המדגיש את עקרון פומביות הדוחות, בכפוף לסייגים שייקבעו בחוק.

ההנחה היא ש"סייגים" – מאפשר לא לפרסם כלל חלקים מהדוחות.

מוצע שינוי לעומת הדין הקיים: ראוי שתקציב משרד מבקר המדינה ייקבע בחוק ושהצעת חוק התקציב תפורסם על מנת לקיים שקיפות, בדומה לדיוני התקציב של כל רשויות השלטון. תישמר, לפי ההצעה, עצמאות מבקר המדינה, באשר הכנסת וועדותיה ייקבעו את התקציב לפי הצעתו, ולא תהיה לממשלה נגיעה בעניין. יתר הוראות פרק משק המדינה, כגון לגבי אי קבלת חוק תקציב וכו' יחולו גם לגבי משרד מבקר המדינה.

הוחלט בוועדה להשמיט סעיף זה לגבי כל נושאי המשרות ברשויות השלטון מהחוקה ולהעבירו לחוק רגיל. מוצע לדון בכך שנית (ר' הערה בפרקים נשיא המדינה והכנסת).

הסעיף עוסק בעילה ה"בעייתית" מבחינת מבקר המדינה והיא העברה מכהונה ובעניין זה אנו מציעים לעגן בחוקה הן את העילות והן את הרוב הדרוש בכנסת.

(ר' תיקון משלים לסעיף 8א בחוק מבקר המדינה לגבי חוות דעת רפואיות וכו').

לדיון – לכלול בחוקה את כל העילות להפסקת כהונה (לרבות התפטרות, נבצרות זמנית שהפכה לקבועה, העקרון שגם הכרזה על נבצרות זמנית צריכה להיות על ידי הכנסת או ועדה מוועדותיה, משך הזמן של נבצרות זמנית וכו');

ביולי 2005 התקבל בכנסת תיקון לחוק-יסוד: מבקר המדינה (ס"ח התשס"ה, עמ' 714) לפי הצעה זו ואומץ סעיף זה.

מוצע להותיר את האזכור החוקתי בעניין ממלא מקום ואולם עם גמישות מרבית בחוק (כך למשל, ייתכן שאם מדובר בנבצרות קצרה אין צורך למנות ממלא מקום כלל).

לדיון – גרסה ב' – האם לאפיין דרישות כשירות של ממלא המקום (בכל נושאי המשרה האחרים ברור מי ממלא מקום, אם יש צורך באחד כזה).