חוקה נועדה לבטא את העקרונות והערכים שהחברה דוגלת בהם ומעוניינת לחיות על פיהם. חוקים ועקרונות אלו קובעים את צורת המשטר של המדינה ואת אופן ארגונה וניהולה. הם גם מגדירים את זכויותיהם וחובותיהם של האזרחים ומעצבים את יחסי הגומלין ביניהם ובין רשויות השלטון, וכן קובעים את הנורמות והכללים לחקיקת חוקים, לשפיטה ולקביעת מדיניות.

בניגוד למדינות רבות בעולם, למדינת ישראל אין חוקה. המחלוקת בין הסבורים שיש הכרח לכונן חוקה ובין המתנגדים לכינונה מלווה את מדינת ישראל מאז ראשית ימיה. הקושי שבכינון חוקה נובע מההשקפות השונות בדבר אופייה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

מגילת העצמאות כמסמך בעל מעמד חוקתי

רבים רואים בהכרזה על הקמת מדינת ישראל, העוסקת ביסודות הקמת המדינה, באופייה, בחלק ממוסדותיה, בעקרונות פעולתה ובזכויות אזרחיה, מסמך המצהיר על עקרונות היסוד של המשטר במדינת ישראל. רשויות השלטון  רואות בהכרזת העצמאות מסמך בעל חשיבות ערכית-משפטית המנחה אותן בעבודתן. ההסתמכות הזאת על הכרזת העצמאות והתפיסה שיש לראות בה מסמך המנחה את רשויות השלטון קיבלו משנה תוקף בשנת 1992, עם חקיקתם של שני חוקי-יסוד: חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו​ וחוק-יסוד: חופש העיסוק. חוקים אלה מחזקים את מעמדה המשפטי של הכרזת העצמאות, שכן היא מוזכרת בהם בסעיף עקרונות היסוד: "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל".

מדוע אין חוקה במדינת ישראל?

מנסחי מגילת העצמאות רצו בכינון חוקה למדינת ישראל. בהכרזת העצמאות נאמר: "אנו קובעים, שהחל מרגע סיום המנדט... ועד להקמת השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה בהתאם לחוקה, שתיקבע על ידי האספה המכוננת הנבחרת לא יאוחר מ-1 באוקטובר 1948, תפעל מועצת העם כמועצת מדינה זמנית...".

לפיכך, הקימה מועצת המדינה הזמנית, בימים שטרם קום המדינה, ועדה לענייני חוקה בראשות ד"ר זרח ורהפטיג. תפקידה של הוועדה היה להכין הצעת חוקה לפרלמנט הבא, ואולם עם התקרב מועד הבחירות לאספה המכוננת​ (בינואר 1949), התעוררה מחלוקת בוועדה זו אשר לכינון חוקה.

הרוב בוועדה (מק"י, מפ"ם, המפלגה הפרוגרסיבית, ציונים כלליים וחירות) טענו שהאספה המכוננת חייבת לכונן חוקה ולהתפזר לאחר אישורה, שכן בהכרזת העצמאות נקבעה מחויבות משפטית ומוסרית לכונן חוקה. יתר על כן, לדעתם עצם קבלת החלטת החלוקה של האו"ם מנובמבר 1947, שבה נאמר כי "האספה המכוננת של כל מדינה, היהודית והערבית, תתקין חוקה דמוקרטית למדינתה", מחייבת כינון חוקה.

המיעוט (מפא"י וחזית דתית מאוחדת – המפלגות הדתיות הציוניות המזרחי והפועל המזרחי והמפלגות החרדיות אגודת ישראל ופועלי אגודת ישראל) ובראשו יושב-ראש הוועדה ד"ר זרח ורהפטיג, הציע שלא לחייב את האספה המכוננת לכונן חוקה בשלב זה, בטענה שלהכרזת העצמאות אין מעמד משפטי מחייב ולכן אין מחויבות לכינון חוקה. אשר למחויבות להחלטת האו"ם, על פי עמדה זו, המדינה הוקמה לאחר ניצחון במלחמה שנכפתה עליה, ולא בשל קבלת ההחלטה באו"ם.

בסופו של דבר התקבלה דעת המיעוט, שהתנגד לכינון חוקה מיד, והאספה המכוננת הפכה לכנסת הראשונה. סמכויותיה של האספה המכוננת עברו לכנסת הראשונה ולכנסות הבאות אחריה. כתוצאה מכך, הכנסת מוסמכת לחוקק חוקים בעלי אופי חוקתי.

הכנסת הראשונה קיימה כמה דיונים בנושא החוקה. בדיונים אלה טענו המצדדים בכינון חוקה טענות נוספות בדבר הצורך במסמך חוקתי, והדגישו כי מסמך כזה יחייב את מוסדות המדינה כולם, לרבות הרשות המחוקקת, וישמש בסיס להלכות חיי המדינה. התומכים בעמדה זו הסתמכו על העובדה שלרוב מדינות העולם יש חוקות, העלו על נס את הערך החינוכי והתרבותי הטמון בקיומה של חוקה, שלאורה אפשר לחנך את הדור הצעיר, וציינו כי החוקה היא מעין כרטיס הביקור של המדינה כלפי העולם. כמו כן, הועלו טענות בדבר ערכה של החוקה בקידום תהליך "כור ההיתוך" וערכה כביטוי למהפכה שהתרחשה בחיי האומה היהודית.

המתנגדים לכינון חוקה הוסיפו על נימוקיהם את הטענה כי רעיון החוקה צמח במאות קודמות על רקע מאבקים חברתיים וכלכליים שאינם קיימים עוד. עוד טענו כי על אף – ואולי בגלל – היעדרה של חוקה כתובה בבריטניה, שלטון החוק והדמוקרטיה במדינה זו איתנים וחירויות האזרח נשמרות בה לא פחות מאשר במדינות שיש להן חוקה כתובה. המתנגדים טענו עוד כי הכרזת העצמאות כוללת את יסודותיה של כל חוקה מתקדמת, וכי בחוק המעבר, התש"ט–1949, שחוקקה האספה המכוננת – שלפיו האספה המכוננת הפכה לכנסת הראשונה ותפקידה, בין היתר, לכונן חוקה – מילאה המדינה את חובתה כלפי האו"ם בנושא התקנת חוקה.

טענה נוספת שטענו המתנגדים לחוקה היא כי רק מיעוטו של העם היהודי נמצא בישראל ואין למדינה זכות לקבל חוקה שתחייב את אלה שטרם עלו ארצה. עוד טענו כי בשל אופייה ובעיותיה המיוחדים של המדינה קשה להגיע להסכמה של כל חלקי העם בדבר העקרונות הרוחניים המעצבים את דמות העם ומהות חייו, וכי הוויכוח על החוקה עלול להוביל למלחמת תרבות בין הציבור הדתי לציבור שאינו דתי. נטען גם כי מדינת ישראל מצויה בתהליך מתמיד של שינוי וגיבוש, ואלה אינם מתיישבים עם חוקה נוקשה.

בוויכוח בסוגיית כינון החוקה שהתקיים בכנסת בשנת 1950 הועלו שלוש הצעות להצבעה: הצעה של 37 חברי הכנסת מסיעות מפ"ם, חירות והציונים הכלליים, לכונן חוקה מיד; הצעה של 13 חברי הכנסת מסיעות החזית הדתית המאוחדת המתנגדת לכינון חוקה ורואה בחקיקת חוקי-יסוד תחליף לחוקה; הצעת חבר הכנסת יזהר הררי מהמפלגה הפרוגרסיבית – שתמכו בה מפלגתו, מפא"י, הספרדים ועדות המזרח, ויצ"ו ורשימת המיעוטים – אשר הועלתה כהצעת פשרה בעקבות שתי ההצעות הקודמות.

לפי הצעתו של חבר הכנסת יזהר הררי, "הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק-יסוד בפני עצמו... וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה". הצעה זו, הידועה בשם "פשרת הררי", זכתה ב-50 קולות ואושרה בכנסת.

על חוקי-היסוד

עד כה חוקקה הכנסת 13 חוקי-יסוד, שאולי יהוו בעתיד פרקים בחוקת מדינת ישראל, וחוק​-​יסוד נוסף בהוראת שעה לתקופה מוגבלת. חוקי-היסוד גם תוקנו פעמים רבות וחלקם אף הוחלפו. חוקים אלה שונים מחוקים רגילים במעמדם, בתוכנם ובצורתם.

בתוכנם חוקי-היסוד אמורים להביא לידי ביטוי את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. עליהם לקבוע את מבנה המשטר, להגדיר את סמכויות רשויות השלטון ואת מערכת הגומלין בין הרשויות ולהבטיח את זכויות האדם והאזרח.

חוקי-היסוד שונים מחוקים רגילים גם בצורתם: בכותרתו של חוק-היסוד מופיע הציון "חוק-יסוד". ניסוחו צריך להיות כללי (הפירוט יבוא לידי ביטוי בחוקים הרגילים) ולא מצוינת בו שנת החקיקה.