כניסה
כ"ז באלול תשע"ד    22 בספטמבר 2014    הכנסת ה-19, מושב שני, פגרת הקיץ אA   אA   אA Русский    العربية    English
 
 
Skip Navigation Linksעמוד הבית > פעילות הכנסת > החקיקה > הכנסת כרשות מכוננת: חוקה וחוקי-יסוד

 הכנסת כרשות מכוננת: חוקה וחוקי-יסוד

 

היסודות החוקתיים של מדינת ישראל


חוקה היא מערכת של חוקי-יסוד המבטאים את העקרונות והערכים שהחברה דוגלת בהם ומעוניינת לחיות על פיהם. חוקים ועקרונות אלו קובעים את צורת המשטר של המדינה ואת אופן ארגונה וניהולה. הם גם מגדירים את זכויותיהם וחובותיהם של האזרחים ומעצבים את יחסי הגומלין ביניהם ובין רשויות השלטון, וכן קובעים את הנורמות והכללים לחקיקת חוקים, לשפיטה ולקביעת מדיניות.

בניגוד למדינות רבות בעולם, למדינת ישראל אין חוקה. המחלוקת בין הסבורים שיש הכרח לכונן חוקה ובין המתנגדים לכינונה מלווה את מדינת ישראל מאז ראשית ימיה. הקושי שבכינון חוקה נובע מההשקפות השונות בדבר אופייה הרצוי של מדינת ישראל כמדינה יהודית. השקפות אלו באות לידי ביטוי גם בוויכוח על נחיצותה של החוקה ותוכנה: יש הרואים במדינת ישראל מדינת לאום יהודית ודמוקרטית ולכן סבורים שעצם קיומה של חוקה פורמלית ליברלית-דמוקרטית, כמו החוקות במדינות הדמוקרטיות המערביות, הוא תנאי ליצירת נורמות וערכים של מדינה דמוקרטית, להבטחת זכויות הפרט והמיעוט ולהגבלת רשויות השלטון. ביהדות הדתית יש שתי גישות שונות: היהדות הדתית הציונית מסכימה עם רעיון החוקה, אולם רואה את חוקת מדינת ישראל כשילוב של ערכים הלקוחים ממקורות היהדות עם ערכים ועקרונות הלקוחים מתפיסת העולם המערבית הדמוקרטית; היהדות החרדית מתנגדת עקרונית לחוקה, שכן בעיניה תורת ישראל היא החוקה היחידה המחייבת את העם היהודי.

מגילת העצמאות כמסמך בעל מעמד חוקתי


רבים רואים בהכרזה על הקמת מדינת ישראל, העוסקת ביסודות הקמת המדינה, באופי יה, בחלק ממוסדותיה, בעקרונות פעולתה ובזכויות אזרחיה, מסמך המצהיר על עקרונות היסוד של המשטר במדינת ישראל. רשויות השלטון – הרשות השופטת, הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשויות המקומיות – רואות בהכרזת העצמאות מסמך בעל חשיבות ערכית-משפטית המנחה אותן בעבודתן. ההסתמכות הזאת על הכרזת העצמאות והתפיסה שיש לראות בה מסמך המנחה את רשויות השלטון קיבלו משנה תוקף בשנת 1992, עם חקיקתם של שני חוקי-יסוד: חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק. חוקים אלה מחזקים את מעמדה המשפטי של הכרזת העצמאות, שכן היא מוזכרת בהם בסעיף עקרונות היסוד: "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם ובקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל".

עם זאת, יש ויכוח נוקב בעניין מעמדה של הכרזת העצמאות, ובמרכזו השאלות אם הכנסת רשאית לחוקק חוקים הסותרים את העקרונות המצוינים בהכרזה, אם הממשלה או הרשויות המקומיות יכולות לפעול בניגוד לעקרונותיה, ואם בית-המשפט יכול לפסול חוק הנוגד את עקרונות היסוד שבהכרזת העצמאות.

מדוע אין חוקה במדינת ישראל?


מנסחי מגילת העצמאות רצו בכינון חוקה למדינת ישראל. בהכרזת העצמאות נאמר: "אנו קובעים, שהחל מרגע סיום המנדט... ועד להקמת השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה בהתאם לחוקה, שתיקבע על ידי האספה המכוננת הנבחרת לא יאוחר מ-1 באוקטובר 1948, תפעל מועצת העם כמועצת מדינה זמנית...".

לפיכך, הקימה מועצת המדינה הזמנית, בימים שטרם קום המדינה, ועדה לענייני חוקה בראשות ד"ר זרח ורהפטיג. תפקידה של הוועדה היה להכין הצעת חוקה לפרלמנט הבא, ואולם עם התקרב מועד הבחירות לאספה המכוננת (בינואר 1949), התעוררה מחלוקת בוועדה זו אשר לכינון חוקה.

הרוב בוועדה (מק"י, מפ"ם, המפלגה הפרוגרסיבית, ציונים כלליים וחרות) טענו שהאספה המכוננת חייבת לכונן חוקה ולהתפזר לאחר אישורה, שכן בהכרזת העצמאות נקבעה מחויבות משפטית ומוסרית לכונן חוקה. יתר על כן, לדעתם עצם קבלת החלטת החלוקה של האו"ם מנובמבר 1947, שבה נאמר: "האספה המכוננת של כל מדינה, היהודית והערבית, תתקין חוקה דמוקרטית למדינתה", מחייבת כינון חוקה.

המיעוט (מפא"י וחזית דתית מאוחדת – המפלגות הדתיות הציוניות המזרחי והפועל המזרחי והמפלגות החרדיות אגודת ישראל ופועלי אגודת ישראל) ובראשו יושב-ראש הוועדה ד"ר זרח ורהפטיג, הציע שלא לחייב את האספה המכוננת לכונן חוקה בשלב זה, בטענה שלהכרזת העצמאות אין מעמד משפטי מחייב ולכן אין מחויבות לכינון חוקה. אשר למחויבות להחלטת האו"ם, על-פי עמדה זו, המדינה הוקמה לאחר ניצחון במלחמה שנכפתה עליה, ולא בשל קבלת ההחלטה באו"ם.

בסופו של דבר התקבלה דעת המיעוט, שהתנגד לכינון חוקה מייד, והאספה המכוננת הפכה לכנסת הראשונה. סמכויותיה של האספה המכוננת עברו לכנסת הראשונה ולכנסות הבאות אחריה. כתוצאה מכך, הכנסת מוסמכת לחוקק חוקים בעלי אופי חוקתי.

הכנסת הראשונה קיימה כמה דיונים בנושא החוקה. בדיונים אלה טענו המצדדים בכינון חוקה טענות נוספות בדבר הצורך במסמך חוקתי, והדגישו כי מסמך כזה יחייב את מוסדות המדינה כולם, לרבות הרשות המחוקקת, וישמש בסיס להלכות חיי המדינה. התומכים בעמדה זו הסתמכו על העובדה שלרוב מדינות העולם יש חוקות, העלו על נס את הערך החינוכי והתרבותי הטמון בקיומה של חוקה, שלאורה אפשר לחנך את הדור הצעיר, וציינו כי החוקה היא מעין כרטיס הביקור של המדינה כלפי העולם. כמו כן, הועלו טענות בדבר ערכה של החוקה בקידום תהליך "כור ההיתוך" וערכה כביטוי למהפכה שהתרחשה בחיי האומה היהודית.

המתנגדים לכינון חוקה הוסיפו על נימוקיהם את הטענה כי רעיון החוקה צמח במאות קודמות על רקע מאבקים חברתיים וכלכליים שאינם קיימים עוד. עוד טענו כי על אף – ואולי בגלל – היעדרה של חוקה כתובה בבריטניה, שלטון החוק והדמוקרטיה במדינה זו איתנים וחירויות האזרח נשמרות בה לא פחות מאשר במדינות שיש להן חוקה כתובה. המתנגדים טענו עוד כי הכרזת העצמאות כוללת את יסודותיה של כל חוקה מתקדמת, וכי בחוק המעבר, התש"ט–1949, שחוקקה האספה המכוננת – שלפיו האספה המכוננת הפכה לכנסת הראשונה ותפקידה, בין היתר, לכונן חוקה – מילאה המדינה את חובתה כלפי האו"ם בנושא התקנת חוקה.

טענה נוספת שטענו המתנגדים לחוקה היא כי רק מיעוטו של העם היהודי נמצא בישראל ואין למדינה זכות לקבל חוקה שתחייב את אלה שטרם עלו ארצה. עוד טענו כי בשל אופייה ובעיותיה המיוחדים של המדינה קשה להגיע להסכמה של כל חלקי העם בדבר העקרונות הרוחניים המעצבים את דמות העם ומהות חייו, וכי הוויכוח על החוקה עלול להוביל למלחמת תרבות בין הציבור הדתי לציבור שאינו דתי. נטען גם כי מדינת ישראל מצויה בתהליך מתמיד של שינוי וגיבוש, ואלה אינם מתיישבים עם חוקה נוקשה.

בוויכוח בסוגיית כינון החוקה שהתקיים בכנסת בשנת 1950 הועלו שלוש הצעות להצבעה: הצעה של 37 חברי הכנסת מסיעות מפ"ם, חירות והציונים הכלליים, לכונן חוקה מייד; הצעה של 13 חברי הכנסת מסיעות החזית הדתית המאוחדת המתנגדת לכינון חוקה ורואה בחקיקת חוקי- יסוד תחליף לחוקה; הצעת חבר הכנסת יזהר הררי מהמפלגה הפרוגרסיבית – שתמכו בה מפלגתו, מפא"י, הספרדים ועדות המזרח, ויצ"ו ורשימת המיעוטים – אשר הועלתה כהצעת פשרה בעקבות שתי ההצעות הקודמות.

לפי הצעתו של חבר הכנסת יזהר הררי, "הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק-יסוד בפני עצמו... וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה". הצעה זו, הידועה בשם "פשרת הררי", זכתה ב-50 קולות ואושרה בכנסת.

בשנת 1962, ביוזמת מסדר "בני ברית" בישראל – המשתייך ל התנועה היהודית העולמית הידועה – הוקמה ועדה המורכבת מחברי הכנסת וממשפטנים, בראשות פרופ' בנימין אקצין, שתפקידה היה לחבר טיוטת חוקה; אולם הצעת החוקה שחיברה הוועדה לא התקבלה.

בפברואר 1986 הוקם הוועד הציבורי למען חוקה לישראל בראשות פרופ' אוריאל רייכמן, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב. הוויכוח העקרוני על הצורך בחוקה ועל תכניה של החוקה הרצויה התעורר מחדש. באוגוסט 1987 הציג הוועד הצעת חוקה, אולם גם הצעה זו כשלה.

על חוקי-היסוד

עד כה חוקקה הכנסת 13 חוקי-יסוד, שאולי יהוו בעתיד פרקים בחוקת מדינת ישראל. חוקים אלה שונים מחוקים רגילים במעמדם, בתוכנם ובצורתם.

מעמדם של חוקי-היסוד עולה על זה של החוקים הרגילים שהכנסת מחוקקת. מעמד-על זה נוצר באמצעות שני מרכיבים: שריון סעיפי החוק, אשר נועד להבטיח ששינוי החוק ייעשה אך ורק ברוב מוחלט (של 61 חברי הכנסת לפחות), או ברוב מיוחס (רוב גדול יותר מרוב מוחלט) של חברי הכנסת, ולא ברוב רגיל (רוב של יותר ממחצית הקולות המשתתפים בהצבעה, ללא הגבלה לעניין מספרם, כפי שנוהגים בחוק רגיל). השריון נועד לחזק את מעמדם של חוקי-היסוד ולמנוע את שינוים באמצעות רוב מזדמן בכנסת. יש גם חוקי-יסוד שאינם משוריינים.

אמצעי נוסף שנועד להקנות לחוקי-היסוד מעמד-על ולהגן על הערכים והעקרונות שבחוק מפני פגיעה של המחוקק הוא פסקת הגבלה, המונעת מהחוקק לחוקק חוק הסותר את הערכים והעקרונות הבאים לידי ביטוי בחוק-היסוד, אלא אם כן יתקיימו בחוק שלושה תנאים: הוא הולם את ערכיה של מדינת ישראל, הוא נחקק לתכלית ראויה ופגיעתו בעקרונות חוק-היסוד היא במידה שאינה עולה על הנדרש.

בתוכנם חוקי-היסוד אמורים להביא לידי ביטוי את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. עליהם לקבוע את מבנה המשטר, להגדיר את סמכויות רשויות השלטון ואת מערכת הגומלין בין הרשויות ולהבטיח את זכויות האדם והאזרח בהתאם לשני ערכי היסוד של המדינה.

חוקי-היסוד שונים מחוקים רגילים גם בצורתם: בכותרתו של חוק-היסוד מופיע הציון "חוק-יסוד". ניסוחו צריך להיות כללי (הפירוט יבוא לידי ביטוי בחוקים הרגילים). לא מצוינת בו שנת החקיקה, כדי להדגיש שאין משמעות לזמן שבו נחקק (בחקיקה השוטפת יש חשיבות לתאריך, שכן חקיקה מאוחרת מבטלת חקיקה קודמת באותו הנושא). לרשימת חוקי היסוד .

 
 
 
חוקי יסוד
שאלת עדיפותם של חוקי-היסוד
חקיקה
מגילת העצמאות